Czym są stanowiska interpretacyjne Polskiej Komisji Akredytacyjnej i czy w ogóle istnieć powinny? Czy zbliża się sąd nad niektórymi ocenami PKA? Czy zapewniają one równość uczelni wobec prawa?
Polska Komisja Akredytacyjna nie podejmuje decyzji administracyjnych, a tym bardziej nie wydaje wyroków. Wyraża opinie. Stąd stanowiska interpretacyjne można postrzegać jako pogląd Prezydium PKA na dany problem prawny. Jednak pamiętać należy, że organ podejmujący decyzję w oparciu o te same regulacje (np. minister) może mieć inny niż Komisja pogląd, a tym bardziej własny pogląd może mieć sąd weryfikujący decyzję organu. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ma wiele „tajemniczych miejsc”, niedoprecyzowań, trudnych do rozstrzygnięcia interpretacyjnie dylematów, ale problemy w niej pozostawione, nie powinny być „rozwiązywane” na poziomie rozporządzeń, a tym bardziej stanowisk PKA. Stanowisko interpretacyjne nie jest także rozstrzygnięciem Prezydium PKA w danej sprawie, choć może być źródłem projekcji takowego. Stanowisko w sprawie praktyk analizowałem w FA 3/2023. Teraz kolejne.
Powrót domniemanego „minimum kadrowego”?
W stanowisku interpretacyjnym nr 8/2020 Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z 22 października 2020 r. w sprawie obsady zajęć czytamy:
Przekazanie wiedzy adekwatnej zarówno do stopnia zawansowanego, jak i do zakresu pogłębionego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 226), wymaga adekwatnych kompetencji, które uzyskiwane są – najczęściej – w drodze osiągania kolejnych etapów rozwoju naukowego nauczyciela akademickiego. W przypadku kształcenia na profilu praktycznym, w szerszym zakresie niż w przypadku profilu ogólnoakademickiego, adekwatne kompetencje mogą być uzyskane w drodze gromadzenia doświadczenia zawodowego poza uczelnią.
Fragment ten zawiera kluczowe słowo: „najczęściej”. Zgodnie z rozporządzeniem MNiSW z dnia 12 września 2018 r. w sprawie kryteriów oceny programowej, jej kryterium jest m.in. „poziom kompetencji i doświadczenia kadry prowadzącej kształcenie”. Szczegółowe kryterium ze Statutu PKA brzmi m.in. dla profilu ogólnoakademickiego: „Kompetencje i doświadczenie, kwalifikacje oraz liczba nauczycieli akademickich i innych osób prowadzących zajęcia ze studentami zapewniają prawidłową realizację zajęć oraz osiągnięcie przez studentów efektów uczenia się”. Nadal z tego brzmienia nie wynika, kiedy zapewniają, a kiedy nie zapewniają. Jednak w Statucie PKA dodano słowo „kwalifikacje”. Dlaczego? Jeśli kwalifikacje są częścią kompetencji lub efektem kompetencji i doświadczeń, to należałoby dodać „w tym”. Jeśli nie są, jaka jest podstawa prawna rozszerzenia? Zdaniem autorów omawianego stanowiska:
Dla ustalenia koherencji pomiędzy treściami i efektami uczenia się przypisanymi do zajęć nie wystarczy stwierdzenie ogólnej koherencji pomiędzy dorobkiem naukowym osoby prowadzącej zajęcia, a dyscypliną, do której odnoszą się te treści i efekty. Prowadzenie zajęć, którym przypisano treści i efekty uczenia się, odnoszące się do wiedzy kluczowej w zakresie danej dyscypliny naukowej, opartej o cały dorobek tej dyscypliny, powinno być powierzone osobom, które posiadają uporządkowaną, szeroką znajomość dorobku naukowego wypracowanego w danej dyscyplinie. Kompetencje takie nabywane są najczęściej wraz z osiąganiem kolejnych poziomów naukowego awansu zawodowego i w ramach stałej aktualizacji wiedzy i umiejętności, realizowanej szczególnie poprzez prowadzenie własnej pracy badawczej.
Tym samym PKA wprowadziła swoiste domniemanie kompetencji powiązane ze stopniami naukowymi, choć nie poparła tego wynikami badań statystycznych. Jako źródło takiego ustalenia może służyło parasędziowskie sformułowanie, iż: „Sprzeczne z wiedzą i doświadczeniem życiowym byłoby przyjęcie, iż doświadczenie zawodowe uzyskane przez osobę nie posiadającą stopnia, lub tytułu naukowego i nie wykazującą stałej aktywności naukowej, jest – z zasady – równorzędne kompetencjom niezbędnym do prowadzenia zajęć odwołujących się w zakresie treści i efektów uczenia się do zaawansowanej wiedzy naukowej”. W tym sformułowaniu kluczowe wydaje się oczywiście słowo „z zasady”. Jednak po takim stanowisku, w praktyce każdy przypadek braku stopnia naukowego, zwłaszcza na profilu ogólnoakademickim, może wymagać ze strony uczelni dowodu, chyba że uznamy, iż to PKA musi wykazać, że w danym przypadku takiego doświadczenia i kompetencji – przy braku stopnia i dorobku – nie ma.
Proszę wstać…
Powyższe rozważania być może okażą się przydatne uczelni, która ponownie podejmie ryzyko zaskarżenia ewentualnie niekorzystnej decyzji PKA. W tym zakresie warto zwrócić uwagę na orzeczenie w sprawie II SA/Wa 2671/19, w którego uzasadnieniu wskazano: „Sąd w pełni podziela ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1177/06, a także w postanowieniach z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1040/08 i z dnia 26 września 2007, sygn. akt I OSK 1342/07, wydanych w analogicznych sprawach”. To orzeczenie zostało utrzymane w sprawie III OSK 5085/21, jednak oba rozstrzygnięcia opierano na uchwale PKA, do której stosowano stan prawny jeszcze z ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Czy na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z 2018 r. mogłoby zapaść odmienne? Przeanalizujmy te argumenty WSA podniesione za odrzuceniem skargi, cytując je z uzasadnienia orzeczenia w sprawie II SA/Wa 2671/19, które na gruncie PSWiN mogłyby wzbudzać dyskusje.
Komisja nie ma uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ten charakter uchwał podejmowanych przez Polską Komisję Akredytacyjną przesądza, że nie mogą być one uznane za czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny. Treść wyjaśnianego przepisu wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04). (…) Komisja nie jest właściwa, gdyż nie posiada uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach uczelni. (…) Komisja nie została wyposażona w kompetencje do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym. Uchwała Komisji stanowi jedynie wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku, wynikających z przepisów prawa.
Jednak w PSWiN znajdujemy przepisy, na mocy których PKA rozstrzyga ze skutkami bezpośrednio w sferze praw i obowiązków uczelni. Art. 16 ust. 1a pkt 6) uzależnia możliwość skorzystania z uprawnienia do danej nazwy od braku oceny negatywnej PKA. Art. 40 ust. 1 pkt 7) wprowadza skutek odmowy ministra wpisu do ewidencji w przypadku negatywnej opinii PKA. Art. 41 ust. 4 pkt 2) nakazuje odmówić przedłużenia ważności wpisu w przypadku danej liczby negatywnych ocen kształcenia. Wreszcie art. 246: „Jeżeli PKA wydała negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku studiów, uczelnia, o której mowa w art. 53 ust. 7–9, zaprzestaje prowadzenia studiów na tym kierunku z końcem semestru, w którym uchwała stała się ostateczna. Jeżeli do końca semestru pozostało mniej niż 3 miesiące, uczelnia zaprzestaje prowadzenia studiów na tym kierunku z końcem kolejnego semestru. Art. 388 ust. 1 pkt 4) przewiduje, że negatywna ocena programowa blokuje możliwość ubiegania się o status uczelni badawczej”. WSA wskazuje, iż „szczegółowy tryb postępowania przed Komisją nie został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, lecz w statucie Komisji”. Ale tryb ten w zakresie innym niż szczegółowy określa jednak ustawa, np. art. 245.
…Sąd idzie?
W uzasadnieniu postanowienia NSA z 9 maja 2023 r. (III OSK 510/23) utrzymującego w mocy odrzucenie skargi w sprawie II SA/Wa 1802/22 NSA przywołał, że uchwała, jaką usiłowano zaskarżyć, „została podjęta w oparciu o art. 245 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 258 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r., poz. 574 ze zm., dalej: »ustawa«)”. Przywołał też uzasadnienie WSA pokrywające się z wyżej analizowanym. W skardze kasacyjnej podnoszono, że PSWiN odmiennie konstruuje uprawnienia PKA, cyt. za NSA: „W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozważania historyczne Sądu a quo dotyczące statusu prawnego PKA są prawidłowe i skarżąca zgadza się z przedstawionymi poglądami na tle wcześniejszych uregulowań prawnych”.
NSA wskazał, że „W przypadku uczelni, które nie zostały określone w art. 53 ust. 7–9 ustawy, tj. nie posiadają kategorii naukowej A+, A albo B+, wydanie przez PKA uchwały o negatywnej ocenie kierunku studiów powoduje, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego wszczyna postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie danego kierunku studiów. W tym zakresie uchwała o negatywnej ocenie kierunku studiów ma, zgodnie z art. 258 ust. 1 pkt 2 ustawy, jedynie charakter opinii, która będzie poddana ocenie w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Postępowanie toczące się w takim zakresie przez PKA nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a uchwała o negatywnej ocenie kierunku studiów jako nie wywodząca bezpośrednich skutków prawnych dla uczelni, nie może być uznana za decyzję lub akt podlegający, na postawie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a., kontroli sądowoadministracyjnej. PKA jest tu bowiem wyłącznie instytucją opiniodawczą dla ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, pełniącą w postępowaniu rolę swego rodzaju instytucjonalnego biegłego, oceniającego jakość kształcenia na studiach. Natomiast szkoła wyższa będzie miała możliwość kwestionowania ustaleń poczynionych przez Ministra, na podstawie oceny jakości kształcenia dokonanej przez PKA, dopiero w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie studiów”.
Czy więc w przypadku uczelni wskazanych w art. 246, a więc tych z art. 53 ust. 7-9 PSWiN (lub w innych przypadkach wyżej wskazanych, w których „negat” PKA ma charakter kształtujący uprawnienia uczelni), skarga będzie dopuszczalna? A jeśli tak, to czy takie różnicowanie uczelni w zakresie skutków i charakteru ocen PKA wobec nich jest zgodne z Konstytucją RP? Czas pokaże. Należy także pamiętać, że dosłowne interpretowanie przepisów nie zawsze znajduje poparcie w orzecznictwie. Dla przykładu w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie OSK 496/20 wskazano, na tle interpretacji regulacji z danej ustawy o stopniach i tytule naukowym, że „nie zawsze literalne rozumienie art. 20 ust. 6 ustawy jest wystarczające, bo mogłoby prowadzić do wadliwych rezultatów”.
Marcin Chałupka, radca prawny, specjalizuje się w prawie
i instytucjach szkolnictwa wyższego i awansu naukowego
Kanclerz w Akademii Zamojskiej
Więcej na www.chalupka.pl. Decyzje w danych stanach faktycznych powinny być konsultowane z pełnomocnikami.