Czy ryzyka prawne i komplikacje faktyczne przy wyborach władz uczelni tam, gdzie jeszcze się nie odbyły, uzasadniają rozważenie wydłużenia obecnej kadencji rektorskiej specustawą?
Znakomita większość uczelni ogłosiła odroczenie czynności wyborczych w toku wyborów rektora w stosunku do pierwotnie planowanych w związku z sytuacją epidemiczną. Czy i jakie możliwości prawne mamy w tym zakresie? Czy ich zastosowanie rozwiąże problemy czy wywoła kolejne?
Zmiana terminów
Terminarz wyboru rektora to sprawa wewnętrzna uczelni, co wynika z art. 34 ust. 1 PSWiN.
„Statut określa zasady organizacji i funkcjonowania uczelni, w szczególności: 1) sposób powoływania i odwoływania organów uczelni (…) oraz sposób organizowania wyborów do organów uczelni”.
Na tej podstawie uczelnie mają w statutach możliwość ustalania terminarza czynności, a niektóre także opcje jego zmiany, czy to przez senat, czy właściwe komisje wyborcze. Wykorzystanie tych ostatnich nie budzi wątpliwości. Problemem mogą być sytuacje, w których statut uczelni bądź oparte na nim regulacje wyborcze nie przewidują zmiany kalendarza, w szczególności odraczania czynności wyborczych. W tej sytuacji powstanie pytanie o możliwość użycia par. 1 ust. 1 rozporządzenia MNiSW z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sposobu zapewnienia w uczelni bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i kształcenia (zw. dalej rozporz. BHP), w brzmieniu:
„1. Rektor w ramach zapewniania w uczelni bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i kształcenia: 1) analizuje i identyfikuje zagrożenia dla zdrowia i życia oraz ocenia i dokumentuje ryzyko związane z pracą i kształceniem w uczelni, wynikające z realizowania zadań uczelni, oraz podejmuje działania profilaktyczne zmniejszające to ryzyko”.
Zwraca uwagę ograniczenie ram działania wskazanego w pkt 1) do „zapewniania w uczelni bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i kształcenia”. W pierwszym momencie wyłączono tu inne niż kształcenie zakresy realizacji obowiązków (naukowych, organizacyjnych), a z drugiej strony wskazano także na warunki pracy (więc wszystkiego co się dzieje, także jako realizacja obowiązków nauczycieli akademickich i pozostałych pracowników uczelni).
Granica
Czy w sytuacji, w której nie wprowadzono zmiany statutu uczelni, a obowiązujący statut nie pozwala na manewr terminami czynności wyborczych, podkreślony fragment będzie wystarczającą podstawą do korekty tych terminów przez samego rektora (formalnie, bo realnie może to być szeroko konsultowane)? Czy jest granica podejmowania działań albo jakaś zasada ich proporcjonalności do celu? Bo może rektor w jakiejś uczelni dojdzie do wniosku, że wybory trzeba zrobić w czerwcu czy nawet jesienią? A jak sytuacja epidemiczna się nie zmieni? Wydaje się, że bezsprzecznie granicą swobody działania będą tu inne powszechnie obowiązujące przepisy rangi ustawowej, od których nie należy czynić wyjątków, opierając się na rozporządzeniu. Takimi przepisami są art. 26 ust. 1:
„Kadencja rektora uczelni publicznej trwa 4 lata i rozpoczyna się w dniu 1 września roku, w którym został wybrany)”.
Istotny jest tu ust. 3:
„W przypadku niedokonania wyboru rektora przed dniem, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 24 ust. 8 stosuje się odpowiednio)”, w zw. z tym ostatnim
„W okresie od dnia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu do dnia wyboru albo powołania rektora obowiązki rektora pełni osoba wskazana w statucie uczelni, a w przypadku braku wskazania takiej osoby najstarszy członek senatu posiadający co najmniej stopień doktora”.
Nadzór
Po wtóre, każda decyzja rektora oparta na par. 1 ust. 1 rozporz. BHP polegać jednak będzie nadzorowi MNiSW w trybie art. 427 ust. 2 PSWiN:
„Minister stwierdza nieważność: 1) aktu wydanego przez organy uczelni, z wyłączeniem uchwały, o której mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art. 221 ust. 14, i decyzji administracyjnej)”
oraz art. 432 ust. 1 i 3 PSWiN:
„1. W przypadku stwierdzenia naruszenia przez rektora przepisów prawa, minister może wystąpić do kolegium elektorów albo podmiotu, który dokonał wyboru rektora, albo go powołał z wnioskiem o odwołanie rektora. 3. Do czasu rozpatrzenia wniosku o odwołanie rektora minister może zawiesić go w pełnieniu funkcji”.
Z drugiej strony realizowanie kalendarza wyborczego bez uwzględnienia sytuacji epidemicznej, w szczególności wpływu ograniczeń funkcjonowania uczelni określonych w tzw. specrozporządzeniu MNiSW z 11 marca 2020 r. wydanym na podstawie art. 51a PSWiN i w konsekwencji braku „na miejscu” studentów i większości pracowników uprawnionych do wyboru elektorów z tej grupy, przy niemożliwości głosowania innego niż osobiste i na terenie uczelni, mogłoby implikować ryzyka masowego kwestionowania wyników takich wyborów. W szczególności podważania przed MNiSW (art. 427 PSWiN) aktów wydanych przez organy uczelni wybrane w sytuacji faktycznego ograniczenia możliwości realizowania wyborczych praw tym specrozporządzeniem czy nawet decyzji ciał wyborczych tych uczelni, w których formalnie mają one status organów.
Nowelizacja?
Oczywiście teoretycznie możemy sobie wyobrazić nowelizację statutu przez wprowadzenie tam wskazania jako osoby, o której mowa w art. 24 ust. 8PSWiN: „ostatnio wybranego rektora”, w połączeniu z odłożeniem wyborów poza 30 sierpnia 2020 r. na podstawie par. 1 ust. 1 rozporz. BHP. Tym bardziej, gdy postępy sytuacji i dostępne scenariusze epidemii prawie zgodnie wskazują, że „sprawa jest rozwojowa” i może wyklarować się w perspektywie co najmniej jesieni. Może lepszym sposobem zapobiegnięcia wyżej wskazanym niepewnościom prawnym mogłoby być ustawowe wydłużenie kadencji organów aktualnie funkcjonujących, którym jeszcze następców nie wybrano. Na przykład poprzez dodanie w art. 231 ust. 1 PSWN zdania: „W uczelni, w której do dnia … kwietnia/maja 2020 roku nie dokonano wyboru jej organu, kadencja tego organu trwa do…”. Zwłaszcza jeśli za 2, 3 tygodnie okaże się, że przeprowadzenie wyborów prezydenckich też jest poważnie utrudnione. To zapobiegłoby także działaniom – oczywiście ujmowanym w ramy prawne, o jakich pisałem wyżej – nacelowanym na wybór rektora wcześniej, bo taka opcja mogłaby być przedstawiona jako realnie lepsza (w perspektywie nieznanego losu zdrowotnego elektorów, często w wieku zwiększonego ryzyka) niż odkładanie wyborów na później. Tym bardziej, gdyby przyspieszenie miało kandydatom pozwolić zdążyć przed osiągnięciem limitu wieku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 7 PSWN.
Wiek rektora, wliczanie kadencji
Zauważmy, że ustawa nie limituje wieku kandydata na rektora, ani nie limituje biernego prawa wyborczego, a jedynie wiek samego rektora, który określa jako nieosiągnięcie 67 lat do dnia rozpoczęcia kadencji. Jeśli by więc nawet kandydat został wybrany przed osiągnięciem tego wieku i do dnia rozpoczęcia kadencji go nie osiągnął, to mogą powstać wątpliwości, czy osiągnięcie tego wieku po tym dniu oznacza utratę funkcji. A to dlatego, że mocą art. 24 ust. 5 „Do wygaśnięcia mandatu rektora stosuje się odpowiednio przepis art. 20 ust. 4”. Zaś art. 20 ust. 4 wiąże wygaśnięcie mandatu z „zaprzestaniem spełniania wymagań określonych w ust. 1”. A w ust. 1 mamy wymóg nieosiągnięcia 67 lat do dnia rozpoczęcia kadencji. Trudno zaprzestać spełnienia takiego wymogu po tym dniu, skoro jego konstrukcja obejmuje jedynie czas do rozpoczęcia kadencji. Zauważmy też, że aktualnie PSWiN nie zawiera limitu wieku dla biernego prawa wyborczego. Tym samym wniosek komentarza autorstwa H. Izdebskiego i J.M. Zielińskiego (wyd. II Opublikowano: LEX 2015) do art. 71 „starej” PSW z 2005 r., (podkr. MC):
„kryteria określone w Prawie o szkolnictwie wyższym, których spełnienie powoduje, że dana osoba posiada bierne prawo wyborcze, trzeba spełniać przez cały okres sprawowania funkcji, na którą zostało się wybranym. Znaczy to tyle, że na przykład w przypadku ukończenia w trakcie kadencji 67 lat (chyba że ma się tytuł profesora, ale wówczas w przypadku ukończenia siedemdziesiątego roku życia) traci się mandat”
nie wydaje się aktualny.
Liczenie kadencji
Na marginesie można zapytać, czy z faktu, iż zgodnie z art. 231 ust. 3 PW PSWiN:
„Kadencji rektorów uczelni publicznych rozpoczętych w 2017 r. i skróconych zgodnie z ust. 2 nie wlicza się do liczby kadencji, o której mowa w art. 26 ust. 2 zdanie pierwsze PSWiN”,
wynika bez wątpienia, że kadencje już w pełni odbyte objęte są limitem tej liczby, o którym mowa w art. 26 ust. 2 PSWiN:
„Ta sama osoba może być rektorem uczelni publicznej nie więcej niż przez 2 następujące po sobie kadencje”?
Nie mamy w przepisach wprowadzających jednoznacznej reguły tym skutkującej, ale także przeczącej temu. Przyjęcie, iż skoro kadencje pogranicza (art. 231 ust. 3 PW PSWiN), albo „rektorstwo startowe” (art. 24 ust. 9 pkt 1 PSWiN) czy „dokańczające” (art. 24 ust. 7 PSWiN) nie wyczerpują limitu, to wszystkie inne – w tym kadencje minione pod rządami „starej” PSW – a contrario limit wyczerpują, może być kwestionowane. W komentarzu Izdebski, Zieliński do PSWiN WKP 2019 znajdujemy (podkreślenie MC):
„W uczelni publicznej (poza uczelniami artystycznymi – art. 437) wprowadzono dwukadencyjność co do uczestnictwa w senacie – możliwego tylko przez dwie kolejno następujące po sobie kadencje”.
Pamiętamy dyskusję wokół przepisu o podobnej funkcji i celu wprowadzonym do Kodeksu Wyborczego – art. 11 par. 4:
„Nie ma prawa wybieralności w wyborach wójta w danej gminie osoba, która została uprzednio dwukrotnie wybrana na wójta w tej gminie w wyborach wójta zarządzonych na podstawie art. 474 § 1”.
Co prawda w ustawie (Dz. U. z 2018 poz. 130) zmieniającej Kodeks Wyborczy dodano art. 17 w brzmieniu:
„Przepis art. 11 § 4 ustawy zmienianej w art. 5 nie dotyczy wybrania na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy”.
Ale czy brak takiego przepisu w PW PSWiN jest tożsamy z tym, że zakaz z art. 26 ust. 2 dotyczy rektorów, którzy już kadencje dwie pełnili przed wejściem w życie tego zakazu?
Przerwanie kadencji
Tak wydaje się to być interpretowane, choć może zabrakło przepisu wprost regulującego zaliczanie minionych kadencji, w rodzaju np. art. 261:
„Okresy, które przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, zaliczono pracownikowi jako uprawniające do nagrody jubileuszowej, podlegają zaliczeniu na dotychczasowych zasadach przy ustalaniu prawa do kolejnych nagród”?
Oczywiście mamy art. 229 PW PSWiN:
„Rektorzy uczelni, o których mowa w art. 60 ust. 6 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, stają się rektorami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1)”
jednak, paradoksalnie skoro do zniesienia wątpliwości, czy rektor wybrany przed wejściem w życie nadal jest rektorem, potrzeba było takiego przepisu, to brak odpowiednika takiego przepisu dla „zużytych” już kadencji, tj. który by kadencje „stare” zaliczał do limitu z „nowej” PSWiN, może wątpliwości pogłębiać. I to pomimo że w „starej” PSW także limit funkcjonował, tak jak i byli przecież rektorzy. Wreszcie przepis art. 26 ust. 2 PSWiN w swym brzmieniu nawet nie odnosi się do kadencji minionych, dotyczy też jedynie „bycia rektorem”, kandydowania, nie ograniczając. No i czy zdanie z art. 26 ust. 2 PSWiN:
„Ta sama osoba może być rektorem uczelni publicznej nie więcej niż przez 2 następujące po sobie kadencje”
(które nie brzmi co prawda: „ta sama osoba może być rektorem uczelni publicznej dłużej niż przez 2 następujące po sobie kadencje”)
jest tożsame ze zdaniem:
„ta sama osoba może być rektorem uczelni publicznej nie więcej niż w dwóch następujących po sobie kadencjach”?
Czy zaliczamy do limitu kadencje niedokończone? Te pytania warto świadomie postawić, nawet gdyby odpowiedzi nie były rewolucyjne.
Marcin Chałupka, radca prawny, specjalizuje się w prawie i instytucjach szkolnictwa wyższego i awansu naukowego.Więcej na www.chalupka.pl
Decyzje w danych stanach faktycznych powinny być konsultowane z radcami prawnymi uczelni.