Agora

Pozytywem raportu NIK jest pobudzenie zainteresowania państwowymi szkołami 
wyższymi. Niebezpieczne jest natomiast przedstawienie odpłatności wyrwanej 
z kontekstu funkcjonowania państwowych szkół wyższych.

Krystyna Piotrowska-Marczak

  Ogłoszona przez NIK informacja o przeprowadzonej kontroli odpłatności za studia w państwowych szkołach wyższych wzbudziła wiele kontrowersji i emocji zarówno w środowisku akademickim, jak i w kręgach społeczeństwa zainteresowanych losami szkolnictwa wyższego w kraju.

Ustosunkowanie się do przedstawionych ocen, tez i zaleceń wymaga zastanowienia. Rodzi się bowiem pytanie: dlaczego pojawiła się zaakceptowana prawem odpłatność, jakie wystąpiły tendencje w redystrybucji środków publicznych przeznaczanych na szkolnictwo wyższe, czy w gospodarce, w której sektor prywatny uzyskuje prymat nad prywatnym, należy eliminować go w odniesieniu do szkolnictwa wyższego, pochwalić czy zganić szkoły wyższe, że korzystają z możliwości uzyskania środków od swoich „klientów” i, wreszcie, jak ocenić i skomentować informacje przedstawione przez NIK?

Ustawa z 12 września 1990 r. zezwoliła uczelniom państwowym na pobieranie opłat za niektóre zajęcia dydaktyczne. Możliwość tę umocniła Konstytucja RP, w tekście której w art. 70 ust. 2 stwierdza się, że nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, natomiast dopuszczalne jest świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością. Zatem odpłatność w publicznych szkołach wyższych stała się faktem legalnym, potwierdzonym najwyższej rangi aktami prawnymi. Dlaczego pojawiły się takie regulacje?

PRZESŁANKI WZROSTU

W warunkach PRL szkoły wyższe były generalnie nieodpłatne, przez co rozumiało się, że korzystający z nich nie wnoszą środków pieniężnych pochodzących z własnych dochodów, a koszty nauki ponosi państwo (pomijając niewielkie środki, np. za wystawienie legitymacji studenckiej, dyplomu itp.). Równolegle, w tym samym czasie, wskaźniki skolaryzacji – czyli stosunku uczących się w szkołach wyższych do ogółu młodzieży w przedziale wieku 19-24 lata – były, w porównaniu do innych rozwiniętych krajów, bardzo niskie W Polsce wskaźnik ten wynosił w 1990 r. 13,1 proc. (w 2001 roku 40,8 proc.).

Jednocześnie udział dotacji budżetowej w przychodach uczelni przeznaczonych na działalność dydaktyczną w latach 1997-2001 zmniejszył się z 74 do 65,3 proc.
Jeżeli do tego dołoży się misję szkół wyższych, jak do tej pory publicznych, związaną z potrzebą i koniecznością prowadzenia działalności naukowo-badawczej, to trzeba wskazać, jak kształtuje się dopływ środków publicznych na ten cel. Wskaźnik udziału w PKB nakładów na naukę, do których zalicza się: badania naukowe, prace badawczo-rozwojowe, inwestycje i działalność wspomagającą badania, w latach 1991-2000 zmniejszył się z 1,08 do 0,72 proc.

Ten obraz funkcjonowania publicznych szkół wyższych od strony ekonomicznej należy uzupełnić informacją dotyczącą ich majątku. Według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., majątek państwowych szkół wyższych, dla którego organem nadzorującym jest minister edukacji narodowej (obecnie Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu), wynosił 4 323 604 tys. zł, a łącznie dla wszystkich państwowych szkół wyższych – 5 711 278 tys. zł.

Summa summarum niskie wskaźniki skolaryzacji, kryzys finansów publicznych, spadek środków pochodzących ze źródeł publicznych zarówno na naukę, jak i dydaktykę, ograniczona baza materialna publicznych szkół wyższych oraz wyż demograficzny w grupie wiekowej 19-24, wysokie wymagania rynku pracy mierzone potwierdzonym dyplomem, kwalifikacje, wzrost bezrobocia, a także zmiany w mentalności społecznej idące w kierunku pochwały wyższego wykształcenia sprawiły, że zapotrzebowanie na usługi edukacyjne na poziomie wyższym wzrosły. Ponadto, coraz szerzej torowały sobie drogę tzw. human investment. W tych warunkach trudno się dziwić, że społeczeństwo stało się skłonne do przeznaczania środków własnych na naukę. Z ekonomicznego punktu widzenia patrząc, wystąpił wzrost popytu na wyższe wykształcenie.

Inwestycjami, które mogły zaspokoić te potrzeby, występując po stronie podażowej, były przede wszystkim publiczne szkoły wyższe. Należy jednak pamiętać, że od lat 1990. znalazły się one w otoczeniu rynkowym, co wymagało innego niż poprzednio podejścia do zarządzania finansami. Jak każda nowa sytuacja, wywołało to napięcia usytuowane zarówno po stronie uczelni jako instytucji, pracowników i studentów, jak i organów powołanych do kontroli, głównie prawidłowości wydatkowania środków publicznych.

Wydaje się, że to spowodowało, iż NIK z własnej inicjatywy podjęła się kontroli pozarutynowej w wybranych państwowych szkołach wyższych. W wyniku tych działań powstał raport, który budzi wiele wątpliwości i zastrzeżeń, głównie na dwóch płaszczyznach: merytorycznej i metodologicznej.

Nie roszcząc sobie pretensji do pełnej oceny, niniejszy artykuł jest formą podzielenia się refleksjami, których podstawą jest wymieniony raport.

JAK OCENIĆ RAPORT NIK?

Od strony metodologicznej przedstawiony raport cechuje się:
• selektywnym charakterem wyboru przedmiotu kontroli, co przy skomplikowanych strukturach szkół wyższych jest koncentracją na fragmencie bez uwzględnienia kontekstu. Koncentracja na odpłatności bez uwzględnienia całego systemu finansowania jest istotnym ograniczeniem, mającym konsekwencje dla celności wyprowadzonych wniosków;
• separatystycznym ujęciem skoncentrowanym na funkcji edukacyjnej szkół wyższych z pominięciem funkcji naukowo-badawczej; nie daje możliwości sformułowania prawdziwych ocen;
• położeniem głównego akcentu na odpłatność bez dostatecznego skupienia uwagi na kosztach i ich zróżnicowaniu w obrębie poszczególnych uczelni. Informacja NIK stanowiąca rezultat kontroli liczy 77 stron, z czego 5 poświęca się kosztom;
• formułowaniem ocen, z których część nie jest udokumentowana lub błędnie klasyfikowana. Na przykład: O wysokości opłat decydowały więc nie koszty, a w głównej mierze potrzeby i renoma uczelni, atrakcyjność oferowanych kierunków i położenie (baza demograficzna) – s. 67; (...) faktem jest, że wysokość tych opłat pozwala uczelniom państwowym na osiąganie z odpłatnej działalności znaczących zysków (...) – s. 65;
• odniesieniem ocen do przypadków skrajnych, np. liczby prac dyplomowych przypadających na nauczyciela akademickiego, liczby godzin ponadwymiarowych itp.;
• brakiem rozróżnienia między ekonomizacją i komercjalizacją szkół wyższych (por. Krystyna Piotrowska-Marczak, Komercjalizacja czy ekonomizacja Uniwersytetu?, „Nowe Życie Gospodarcze”, maj 2002), czego wyraźnym dowodem jest operowanie pojęciem zysku;
• poszukiwaniem potwierdzenia mitów, do których można zaliczyć stwierdzenia, iż rozwój odpłatnych form studiów podporządkowano interesom finansowym uczelni, odsuwając na plan dalszy jakość kształcenia;
• brakiem przytoczenia informacji o powołaniu i funkcjonowaniu instytucji, których celem jest kontrola jakości, takich jak np.: Uniwersytecka Komisja Akredytacyjna, Fundacji Promocji i Akredytacji Kierunków Ekonomicznych;
• formułowaniem wniosków opartych na kontroli ok. 1/3 państwowych szkół wyższych nadzorowanych przez MENiS.

Z kolei patrząc od strony merytorycznej przedstawiony raport zawiera zarzuty, którym należy się przyjrzeć i ocenić przynajmniej odnosząc się do najważniejszych z nich.

Stawia się zarzut o braku zachowania jednakowej dynamiki wzrostu liczby studentów na studiach dziennych (nieodpłatnych) i zaocznych oraz wieczorowych (odpłatnych). Takie stwierdzenie bez wszechstronnego uzasadnienia jest pustym frazesem. Nie wiadomo, czy jest tu mowa o dynamice, czy o proporcjach? Trzeba w ocenie proporcji przyjąć określoną metodę, której przejawem będzie realizowana polityka w zakresie przyjmowania na studia. Można bowiem uznać, że studia finansowane przez państwo (tzw. bezpłatne) to premia dla najlepszych, w których państwo powinno inwestować dbając o interes społeczny. Pozostali muszą inwestować w naukę, ale ze środków własnych.

Uznaje się, że oferta programowa na studiach odpłatnych zasadniczo różni się od studiów nieodpłatnych, co podważa równowartość uzyskanych dyplomów. Niewątpliwie program różnych typów studiów (odpłatnych i nieodpłatnych) musi być podobny do treści merytorycznych. Nie może jednak znajdować jednakowego wyrazu w godzinach zajęć. Studia zaoczne i wieczorowe bowiem, czyli te odpłatne, z istoty swej przesuwają ciężar pracy studenta ku samostudiowaniu. Trzeba zatem do tego dostosować formy zajęć, np. ograniczając ćwiczenia.

Brak jednakowego systemu selekcji przy naborze na studia odpłatne i nieodpłatne. Jeżeli przyjąć, że studia dzienne to nagroda dla najlepszych, to trzeba ich wybrać w sposób względnie obiektywny, a studia zaoczne czy wieczorowe to otworzenie drogi dla pozostałych, którzy chcą się uczyć, ale nie są tak dobrzy, jak kandydaci pierwszej grupy i mogą ponieść ciężar odpłatności.

Przyjmując na innych zasadach kandydatów na studia odpłatne nie można uznać, że będą oni studiować według innej, ulgowej taryfy z obniżoną jakością nauczania. Ich osiągnięcia na studiach (przy jednakowych wymaganiach dla wszystkich) będą zależały od nich samych.

Brak zasad ustalania opłat za studia opartych na kosztach jest zarzutem słusznym co do idei. Nie można jednak budować takiego uogólnienia, bo w większości szkół taki rachunek się prowadzi. Nie zawsze jest to robione dobrze, w wielu uczelniach brak bowiem menedżerów umiejących zarządzać finansami uczelni. Nie można także opierać się przy ustalaniu kosztu (jak to sugeruje NIK) wyłącznie na programie. Rachunek kosztów jest kategorią skomplikowaną zarówno od strony metodologicznej, jak i merytorycznej (włącznie z odpowiednią klasyfikacją kosztów). Koszt uzyskania absolwenta jest nie tylko różny na różnych kierunkach, ale w różnych uczelniach. W efekcie nie można również zapominać, że jest to rachunek koszt-korzyść, który ma także efekt rynkowy. O braku zrozumienia tych kwestii może świadczyć następujące sformułowanie raportu: czesne pobierane od studentów tzw. studiów płatnych nie może więc przekraczać kosztów ponoszonych przez uczelnie w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia tej działalności dydaktycznej (s. 67-68).

Zarzut związany z funkcjonowaniem znacznej liczby godzin ponadwymiarowych jest słuszny. Stąd wiele uczelni, m.in. kierując się rachunkiem ekonomicznym, podjęło działania zmierzające do ich ograniczenia. Należy jednak zdawać sobie sprawę z czego one wynikają. Od bardzo wielu lat podstawą do ubiegania się o etaty w wyższych uczelniach państwowych są godziny dydaktyczne. Obciążenia naukowe nie są zatem brane pod uwagę. Chcąc rozwijać możliwości kadry i jej awansów, trzeba mieć odpowiednie obciążenia. Inna kwestia to konieczność wprowadzenia nowych przedmiotów wynikających z postępu nauki.
Za naganne, a nawet nielegalne, uważa się tworzenie ośrodków dydaktycznych poza siedzibą uczelni w formie innej niż np. filie. Nie ulega wątpliwości, że należy spełnić odpowiednie warunki, w tym głównie kadrowe, aby wyjść poza obszar uczelni. Nie można jednak negować faktu, że takie zapotrzebowanie istnieje. Należałoby takim potrzebom sprzyjać, ściśle ustalając warunki, a następnie kontrolować ich wykonanie. Ponadto, jest oczywiste, że ośrodki usytuowane poza siedzibą macierzystej uczelni są również jej jednostkami, tak jak wydziały i filie.
Wzrost kosztów, głównie wynagrodzeń nauczycieli akademickich, traktuje się w raporcie jako zjawisko negatywne, głównie dlatego, że pochodzi on z wyżej płatnych godzin ponadwymiarowych. Jest to typowy przykład wniosku wyrwanego z kontekstu. Jest powszechnie znaną kwestią, że wynagrodzenia w sferze budżetowej są niskie. Kadra nauczająca w państwowych uczelniach wyższych to najwyżej kwalifikowany personel. Jak zatem zapewnić mu godziwe zarobki?

Stawia się jako zarzut spadek liczby asystentów. Nie bierze się jednak pod uwagę, że w algorytmie ustalania wielkości dotacji budżetowej to właśnie asystenci mieli pozycję „0”, czyli nie „zwiększali” środków dla uczelni.

Wydaje się, że zasilanie kadrowe tylko w mechanizmie studiów doktoranckich jest wysoce niewłaściwe dla rozwoju kadry.

Pisząc o przeznaczeniu środków uzyskanych z odpłatności wymienia się wynagrodzenie. Pomija się natomiast całkowicie fakt inwestycji, na które ze środków publicznych przeznacza się coraz mniejsze kwoty.

OSTROŻNIE Z WNIOSKAMI

Pozytywem raportu NIK jest pobudzenie zainteresowania państwowymi szkołami wyższymi. Niebezpieczne jest natomiast przedstawienie odpłatności wyrwanej z kontekstu funkcjonowania państwowych szkół wyższych. Budowanie ocen na zasadach sensacji jest niepotrzebnym populizmem. Postrzeganie uczelni bez uwarunkowań zewnętrznych i bez uwzględniania wpływu otoczenia w sytuacji aspirowania do Unii Europejskiej nie może być zaakceptowane. Operowanie kategorią odpłatności bez rozróżnienia pojęcia komercjalizacji i ekonomizacji jest daleko posuniętą, co najmniej, niefrasobliwością. W warunkach gospodarki rynkowej koniecznością jest myślenie i działanie z współczynnikiem ekonomicznym. Zatem odpłatność nie jest zjawiskiem nagannym. Należy uwzględnić perspektywę, w której nie można się spodziewać wzrostu środków budżetowych na szkolnictwo wyższe. Trzeba zatem stymulować uczelnie do poszukiwania alternatywnych źródeł finansowania. Autorzy raportu nie wskazali specyfiki uczelni państwowych, do których należy szczególnie rygoryzm budżetowy wynikający z ustawy o finansach publicznych, nagminne opóźnienia z przekazywaniem środków z budżetu, co generuje dodatkowe „puste” koszty w postaci odsetek od zaciągniętych kredytów. W raporcie zabrakło odniesienia do dyskryminującej uczelnie państwowe „kosztownej” ustawy o zamówieniach publicznych, której nie podlegają wyższe szkoły prywatne. Warto zwrócić uwagę, że środki publiczne na cele społeczne, do których należy szkolnictwo wyższe, nie są ani stałe, ani obligatoryjne co do rozmiarów.

Czy zatem odpłatność w państwowych szkołach wyższych trzeba chwalić czy ganić? Bez kompleksowych analiz wszystkich szkół publicznych i porównania ich ze szkołami prywatnymi, które z natury są odpłatne, odpowiedzi jednoznacznej nie można udzielić. Nie ulega natomiast wątpliwości, że odpłatność należy kontrolować w zakresie sposobu jej ustalania oraz przeznaczania środków pochodzących z tego źródła, aby zapewnić jakość na poziomie kształcenia nieodpłatnego. Potrzeba odpłatności nie oznacza, że nie należy kontrolować sposobu jej ustalenia, przeznaczania środków z tego źródła pochodzących, a także dbać, aby jakość kształcenia była na najwyższym poziomie.

Prof. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak, ekonomistka, jest kierownikiem Katedry Finansów i Bankowości Uniwersytetu Łódzkiego.

Komentarze