Mam nadzieję, że – łącznie z wieloma głosami w dyskusji,
w tym także tymi najbardziej krytycznymi – „Założenia”
pomogą autorom przyszłej ustawy w znalezieniu właściwych rozwiązań.

Jerzy Osiowski

Zespół ds. Nowelizacji Ustawodawstwa Dotyczącego Szkolnictwa Wyższego zakończył swą działalność 15 lutego br., przekazując na ręce ministra edukacji narodowej pełną wersję Założeń reformy prawa o szkolnictwie wyższym. Pierwszą część owego opracowania, tzw. „żółtą książeczkę”, Zespół przedstawił we wrześniu ub.r. Zawarte w niej propozycje wywołały ożywioną, często krytyczną dyskusję środowiskową, której istotne fragmenty były publikowane na łamach „Forum Akademickiego”. Naszym zamiarem było opracowanie drugiej części Założeń, a po zapoznaniu się z opinią środowiska – przedstawienie do czerwca br. jej ostatecznej wersji, napisanej ze świadomością głosów krytycznych i kontrpropozycji zgłoszonych w dyskusji.

Jednak minister M. Handke, dążąc do opracowania projektu nowej ustawy w możliwie krótkim czasie, zwrócił się do Zespołu o maksymalne przyspieszenie prac i ich zakończenie do 15 lutego br. W związku z tym zdecydowaliśmy się na przedstawienie od razu pełnego tekstu Założeń. Tekst ten, oprócz tego, że zawiera tematy nie omówione w części I, różni się w niektórych punktach od tekstu z września. Złożyły się na to zarówno niektóre opinie środowiskowe, jak i własne propozycje członków Zespołu, wynikające z ponownego przemyślenia całego materiału. Tak powstała druga „żółta książeczka”, zawierająca finalną już wersję całości założeń reformy prawa o szkolnictwie wyższym, wyrażającą poglądy i propozycje członków Zespołu.

Prof. Andrzej Morawiecki przedstawił w nr. 11/97 „F.A.” podstawowe tezy części I Założeń. Moja wypowiedź będzie zatem niejako uzupełnieniem tamtej. Po zakończeniu prac warto także zastanowić się nad ogólnym kierunkiem proponowanych zmian, nie tracąc z pola widzenia niektórych rozwiązań szczegółowych. Sądzę, że jest również konieczne zwrócenie uwagi na te propozycje, które w opracowaniu końcowym zostały inaczej sformułowane niż w tekście części I.

Nie będę się zajmował kwestią potrzeby uchwalenia nowej ustawy, nowego prawa o szkolnictwie wyższym, uważam ją bowiem za rozstrzygniętą. Podkreślam jednak, że chodzi o nową, a nie znowelizowaną ustawę. Zakres i głębokość potrzebnych zmian są bowiem na tyle duże, że należy ustawę napisać od nowa.

RÓŻNORODNOŚĆ NIEPOŻĄDANA

Jaki podstawowy cel powinien zostać osiągnięty przez napisanie nowej ustawy? Konieczne jest stworzenie jednolitych ram systemowych dla kształcenia na poziomie wyższym, zapewniających właściwą jakość i elastyczność kształcenia, ułatwiających działalność uczelni w szybko zmieniających się uwarunkowaniach gospodarki rynkowej, w końcu – stwarzających perspektywę rozwoju naszych uczelni w zgodzie ze standardami i trendami europejskimi. Niewątpliwie, nie jest to zadanie łatwe, ale mam nadzieję, że wykonalne. W drugiej „żółtej książeczce” znajduje się szereg propozycji szczegółowych, podporządkowanych nakreślonemu wyżej celowi.

A jak wygląda stan obecny szkolnictwa wyższego? Odznacza się on przede wszystkim bardzo dużym i rosnącym zróżnicowaniem, a także dużą dynamiką wzrostu. Przybywa uczelni niepaństwowych, których status jest enigmatycznie określony przez obecne przepisy. Wśród uczelni formalnie niepaństwowych (powoływanych przez odpowiednie fundacje) istotną rolę zaczynają odgrywać uczelnie prowadzone de facto przez instytuty PAN. W najbliższej przyszłości powstaną zapewne państwowe wyższe szkoły zawodowe, których funkcjonowanie określa odrębna, dość powszechnie kontestowana ustawa. Przywrócona zostaje (na podstawie nowelizacji aktualnej ustawy o szkolnictwie wyższym) możliwość rozbudowy uczelni poprzez tworzenie filii i oddziałów zamiejscowych. Występuje tendencja do tworzenia w wielu ośrodkach nowych uniwersytetów, przeważnie (niestety) nie jako wynik połączenia kilku istniejących już szkół wyższych. Cywilne szkolnictwo wyższe podlega pięciu odrębnym resortom, co w zasadniczy sposób hamuje procesy integracyjne (zwracali na to uwagę m.in. eksperci OECD) i utrudnia prowadzenie jednolitej polityki edukacyjnej.

W ostatnich latach żywiołowo wzrastała liczba studentów (od 404 tys. w roku 1990/91 do 1025 tys. w roku 1997/98) przy jednoczesnym rosnącym niedofinansowaniu uczelni państwowych i kilkuprocentowym zaledwie wzroście liczby nauczycieli akademickich. W wielu uczelniach państwowych, w tym także w niektórych renomowanych, utrzymuje się tendencja do nadmiernego rozwijania płatnych (choć gorszych) form studiów zaocznych i (formalnie) wieczorowych, kosztem zadań najważniejszych, tj. prowadzenia studiów dziennych. Istnieje problem wolnych słuchaczy, od których niektóre uczelnie pobierają opłaty, nie oferując im praw studenckich. Bolesną (i często wstydliwie przemilczaną) sprawą jest wieloetatowość nauczycieli akademickich (zwłaszcza profesorów), zatrudnianych niekiedy w kilku uczelniach, formalnie w pełnym wymiarze czasu pracy. Niski poziom zarobków w uczelniach państwowych jest główną przyczyną powstawania niezwykle groźnej „luki pokoleniowej” – młodzi, zdolni absolwenci nie widzą swojej szansy życiowej w podejmowaniu pracy w uczelni.

Listę takich lub podobnych obserwacji można by dowolnie przedłużać. Świadczą one o wyraźnym rozchwianiu naszego systemu szkolnictwa wyższego, które niektórzy zwolennicy status quo wolą nazywać różnorodnością. Różnorodność jest – być może – wartością samą w sobie, ale nie w sytuacji, kiedy wyraźnie grozi spadkiem jakości nauczania i sprzyja narastaniu groźnych zjawisk patologicznych. Takiej różnorodności trzeba przeciwdziałać. Sądzę, że próbą takiego przeciwdziałania są propozycje zawarte w Założeniach.

SAMODZIELNOŚĆ POD NADZOREM

Jednym z niezwykle ważnych rozwiązań systemowych, wprowadzonych przez ustawę o szkolnictwie wyższym z 12 września 1990r., było przyznanie uczelniom szerokiego zakresu autonomii i samodzielności. Powszechnie uważa się, że głównie dzięki temu udało się w Polsce radykalnie zwiększyć liczbę studentów uczelni państwowych, mimo malejących nakładów budżetowych na szkolnictwo wyższe. Jest zatem sprawą bezdyskusyjną, iż przyszłe prawo o szkolnictwie wyższym powinno utrzymać dotychczasowy stopień samodzielności uczelni, a nawet go rozszerzyć, z uwzględnieniem aktualnych uwarunkowań ekonomicznych. Celowi temu powinny służyć m.in. następujące propozycje:

1. Rozszerzenie władzy i kompetencji rektora, jako organu, który w większości przypadków podejmuje decyzje i za nie odpowiada. Wobec coraz silniej zaznaczających się cech uczelni jako (również) wielkiego i skomplikowanego przedsiębiorstwa, wzrastać musi rola, kompetencje i odpowiedzialność dyrektora, kierującego gospodarką i administracją uczelni. Relacje między rektorem i dyrektorem mogą być jednak różne w różnych uczelniach, relacje te powinien zatem regulować statut, a nie ustawa.
2. Pod wpływem wielu krytycznych głosów w dyskusji, proponujemy rezygnację z pojęcia podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, zachowując jednak pewną preferencję dla struktury wydziałowej uczelni akademickiej, z możliwością statutowego ustalenia innej struktury wewnętrznej. Dodaliśmy także propozycję przepisu mówiącego o tym, że kształcenie w uczelni może się odbywać w ramach kierunków studiów lub grup kierunków pokrewnych. Jest to krok potrzebny dla umożliwienia i usankcjonowania kształcenia interdyscyplinarnego.
3. Przy wzroście samodzielności uczelni i ich władz istotnego znaczenia nabiera jednak problem nadzoru. Opowiadamy się zdecydowanie za tym, aby wszystkie uczelnie cywilne – państwowe i niepaństwowe, akademickie i zawodowe – podlegały jednemu ministrowi, którym, z oczywistych względów, powinien być minister edukacji narodowej. Powinien on sprawować nadzór w imieniu państwa, mając m.in. prawo do wnioskowania o odwołanie rektora w przypadku stwierdzenia istotnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu uczelni (państwowej lub niepaństwowej). Powinna istnieć możliwość statutowego powoływania rady patronackiej, jako ciała doradczego i opiniodawczego. Sądzę jednak, że propozycja rektora J. Woźnickiego (nr 12/97 „F.A.”), aby nadzór państwowy zastąpić przez nadzór o charakterze publicznym, wykonywany przez odpowiednią radę danej szkoły wyższej, idzie zbyt daleko. To właśnie minister, jako członek rządu, jest odpowiedzialny m.in. za właściwe wykorzystanie pieniędzy podatników, a więc jemu powinna przysługiwać kompetencja nadzoru.

NAUCZYCIELE I SYSTEM PŁAC

W części I Założeń sformułowano propozycję, aby odejść od systemu zatrudniania nauczycieli akademickich na podstawie mianowania i przejść na znacznie bardziej elastyczny system zatrudniania na podstawie umowy o pracę (z wyjątkiem tenure na stanowisku profesora zwyczajnego). Propozycja ta nie spotkała się z poważniejszą krytyką. Podobnie przyjęty został projekt uporządkowania takich pojęć, jak podstawowe miejsce pracy i dodatkowe miejsce pracy, a także rezygnacji z coraz bardziej fikcyjnego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, na rzecz zatrudnienia w pełnym wymiarze obowiązków. Również kwestia zróżnicowania uposażeń w zależności od ilości i jakości wykonywanych obowiązków nie wzbudziła zastrzeżeń. Świadczy to, jak sądzę, o coraz silniejszym przekonaniu o celowości radykalnych zmian w sposobie zatrudniania i wynagradzania kadry nauczającej. Dotychczasowy system przestał bowiem motywować do dobrej pracy i stanowił istotne źródło trudności w prowadzeniu aktywnej polityki kadrowej.

Niektóre nasze propozycje szczegółowe wywołały wątpliwości i zastrzeżenia. Mam na myśli przede wszystkim dwie kwestie: utrzymanie w ustawie pojęcia pensum dydaktycznego, a nawet możliwość ustawowego zwiększenia jego wymiaru oraz wprowadzenie dodatku motywacyjnego, rozumianego powszechnie jako dodatek za jednoetatowość. Po ponownym przeanalizowaniu problemu zdecydowaliśmy się zaproponować znacznie bardziej radykalne rozwiązanie. Składają się na nie następujące propozycje:

1. Wynagrodzenie nauczyciela akademickiego w podstawowym miejscu pracy składa się z wynagrodzenia zasadniczego i premii.
2. Wynagrodzenie podstawowe ma charakter zryczałtowany, tzn. obejmuje wszelkie należności z tytułu wykonywania wszystkich zadań wyznaczonych przez rektora lub dziekana. Oznacza to także rezygnację z ustawowego określania pensum zajęć dydaktycznych oraz likwidację godzin nadliczbowych.
3. Wynagrodzenie podstawowe jest regulowane przez ustawę i ustalane jako odpowiednia wielokrotność (od 1 do 4) średniego wynagrodzenia krajowego w podstawowych działach gospodarki oraz jest rewaloryzowane w okresach rocznych (analogiczne rozwiązania obowiązują w wymiarze sprawiedliwości). Nie przewiduje się „widełek”.
4. Wynagrodzenie podstawowe ulega zmniejszeniu o określony procent (np. 30) w razie podjęcia dodatkowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy poza podstawowym miejscem pracy. Od zmniejszenia tego można by odstąpić, ale tylko w szczególnych przypadkach.
5. Premia jest składnikiem uzupełniającym wynagrodzenie podstawowe, umożliwiającym różnicowanie całkowitego wynagrodzenia nauczyciela akademickiego w zależności od zakresu podejmowanych obowiązków dydaktycznych, naukowych i organizacyjnych oraz oceny ich wykonania. Zasady przyznawania premii reguluje uczelniany regulamin.
6. Premia jest wypłacana z uczelnianego funduszu premiowego, stanowiącego 15 proc. funduszu wynagrodzeń podstawowych nauczycieli akademickich w uczelni. Fundusz premiowy może być powiększany z dochodów własnych szkoły.

Przedstawiona propozycja wymaga dyskusji i analizy skutków finansowych. Jestem jednak przekonany, że kierunek zmian jest prawidłowy, a likwidacja pensum, godzin nadliczbowych i obligatoryjnych dodatków, na rzecz uznaniowej (ale wynikającej z regulaminu premiowania), jednej premii, w powiązaniu z ustawową gwarancją poziomu wynagrodzenia podstawowego, powinno w zasadniczym stopniu wpłynąć na uzdrowienie polityki płacowej. Warto zwrócić uwagę na to, że w wielu przypadkach istnienie pensum i możliwość podwyższania wynagrodzenia poprzez realizację godzin nadliczbowych, prowadzi do nie uzasadnionego merytorycznie wzrostu liczby prowadzonych zajęć dydaktycznych i związanej z tym nieefektywności. Przedstawiona przez NIK, w sierpniu 1997, Informacja o wynikach kontroli organizacji i finansowania działalności dydaktycznej państwowych szkół wyższych podaje rażące przykłady realizowania przez znaczną część kadry w godzinach ponadwymiarowych takiej samej, a niekiedy kilkakrotnie wyższej od ustawowego pensum, liczby godzin dydaktycznych. To również objaw patologii, której nowe ustawodawstwo powinno przeciwdziałać.

RG I AKA

W części I Założeń proponowaliśmy powołanie Akademickiej Komisji Akredytacyjnej jako odrębnego, niezależnego organu społeczności akademickiej, realizującego całość zadań związanych z ustalaniem standardów edukacyjnych, oceną jakości nauczania we wszystkich szkołach wyższych wszystkich typów i przyznawaniem akredytacji, rozumianej jako potwierdzenie prawa do nadawania tytułów (według naszej propozycji – stopni) magistra i/lub licencjata w poszczególnych kierunkach studiów. Świadomość potrzeby utworzenia krajowego systemu oceny jakości nauczania i akredytacji jest już dość powszechna. Potwierdzeniem tego mogą być inicjatywy przedstawicieli poszczególnych typów uczelni i kierunków nauczania (uniwersytety, kierunki biznesowe) tworzenia systemów oceny o ograniczonym – na razie – zasięgu. Znacznie więcej kontrowersji wzbudziła natomiast nasza koncepcja utworzenia AKA jako organu odrębnego. Zgłoszono szereg propozycji, zmierzających do włączenia AKA w strukturę Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego lub wręcz przejęcia przez RG wszystkich kompetencji związanych z oceną jakości nauczania i akredytacją (np. cytowany już artykuł rektora J. Woźnickiego oraz wypowiedź rektora K. Pospiszyla w styczniowym numerze „F.A.”). Wyraźnie inne stanowisko zajął prof. A. Pelczar, przewodniczący RGSzW (również w styczniowym numerze „F.A.”), doceniając potrzebę powołania AKA jako wyspecjalizowanej instytucji nie zajmującej się niczym innym i mającej do wykonania ogromne zadania, których nie będzie mogła wykonać Rada Główna.

Zgadzam się w pełni z argumentacją prof. Pelczara. Analogiczne stanowisko podzielił Zespół, podtrzymując propozycję powołania AKA jako organu odrębnego i niezależnego. Nie oznacza to kwestionowania potrzeby dalszej dyskusji o ewentualnym powiązaniu AKA z RG (np. na wzór Komisji Dyscyplinarnej przy RG), z zachowaniem jednak pełnej niezależności AKA w wykonywaniu jej zadań.

W finalnej wersji Założeń potwierdzona została również potrzeba zachowania przez RG wszystkich tych jej kompetencji, które zostały wymienione w części I. Podkreślam to dlatego, że w cytowanym artykule rektora Woźnickiego pojawiła się propozycja przejęcia przez KRASP niektórych kompetencji RG (z propozycją tą polemizował zarówno prof. Pelczar, jak i – w lutowym numerze „F.A.” – rektor K. Pawłowski, przewodniczący KRUN).

INNE PROBLEMY

W odniesieniu do toku studiów i spraw studenckich proponujemy przede wszystkim znaczne „odchudzenie” regulacji ustawowych i przeniesienie odpowiednich przepisów do uczelnianych regulaminów studiów. Postulujemy wyraźne określenie statusu wolnego słuchacza, z warunkiem, iż za uczestnictwo w zajęciach uczelnia nie może od niego pobierać opłat. Dostrzegamy także konieczność wprowadzenia odpowiednich regulacji umożliwiających częściowe odbywanie studiów w innej uczelni (także zagranicznej), otrzymywania – wraz z dyplomem polskim – dyplomu uczelni zagranicznej, a także określenia (np. w drodze rozporządzenia ministra EN) rodzajów innych dyplomów niż licencjata i magistra (lub równoważnych), jakie mogłyby wydawać nasze uczelnie. Poparliśmy koncepcję wprowadzenia systemu pożyczek dla studentów, proponując, aby możliwość korzystania z pożyczek na określonych warunkach przysługiwała wszystkim studentom, bez względu na rodzaj uczelni i formę studiów.

Niewiele, niestety, mieliśmy do powiedzenia w sprawach udziału instytutów naukowych w kształceniu akademickim. Ustawa o PAN, z 25 kwietnia 1997 r., utrwaliła status instytutów Akademii jako jednostek zupełnie niezależnych od struktur szkolnictwa wyższego i nie stworzyła wyraźnego pola do instytucjonalnego współdziałania obu tych, nadal odrębnych pionów, w zakresie kształcenia studentów. Członkowie Zespołu byli postawieni przed alternatywą: albo uznać obowiązujący stan prawny, który praktycznie stwarza niewielkie możliwości współpracy, albo próbować go zmieniać, proponując zmiany rewolucyjne, bardzo trudne i prowadzące zapewne do ogromnych napięć po obu stronach. Nie czuliśmy się kompetentni do pójścia tą drugą drogą. Stąd nasze sformułowania i propozycje mogą być uznane za enigmatyczne i połowiczne.

W sprawach odnoszących się do kształcenia nauczycieli przyjęliśmy pogląd, iż prawo o szkolnictwie wyższym powinno zawierać jedynie ogólne normy dotyczące kształcenia nauczycieli, adresowane do ogółu szkół wyższych. Sprawy szczegółowe (np. wymagania kwalifikacyjne, państwowy egzamin nauczycielski, wymagane staże itp.) powinny zostać uregulowane w ustawach oświatowych. Sformułowaliśmy tezę, iż studia przygotowujące do pracy nauczycielskiej powinny być prowadzone w szkołach wyższych o charakterze uniwersyteckim, a programy tych studiów powinny odpowiadać wymaganiom stawianym na egzaminie państwowym, uprawniającym do stabilnego wykonywania zawodu nauczyciela. Proponujemy rozważyć koncepcję przekształcenia w ciągu 3 lat istniejących wyższych szkół pedagogicznych w uniwersytety. Szkoły, które w tym okresie nie spełnią warunków do takiego przekształcenia, powinny stać się filiami uniwersytetów lub zostać powiązane z uniwersytetami w inny sposób.

W ostatniej części Założeń przedstawiliśmy propozycje zmian niektórych przepisów obowiązujących w obszarze zarządzania finansami szkół wyższych. Wymienię przykładowo jedną z nich. Proponujemy, aby ustawa określiła, że połowę przychodów nauczycieli akademickich, uzyskanych z tytułu wynagrodzenia za pracę naukowo-dydaktyczną w uczelni, traktuje się jako koszty uzyskania przychodów dla celów opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Sądzę, że taki przepis uwolniłby władze i służby finansowe uczelni od żmudnych działań podejmowanych w każdej uczelni z osobna.

UWAGI KOŃCOWE

Mam pełną świadomość, że opracowanie Założeń jest zaledwie pierwszym i na pewno nie najważniejszym krokiem zmierzającym do stworzenia nowego, lepszego prawa o szkolnictwie wyższym. Efektem bardzo ważnym jest niewątpliwie wywołanie ożywionej dyskusji i pobudzenie środowiska akademickiego do przemyśleń nad przyszłą ustawą. Jest rzeczą oczywistą, że dopiero kształt nowej ustawy da nam obraz rozwiązań systemowych, zgodnie z którymi nasze uczelnie będą działać i wejdą w następne stulecie. Mam jednak nadzieję, że – łącznie z wieloma głosami w dyskusji, w tym także tymi najbardziej krytycznymi – Założenia pomogą autorom przyszłej ustawy w znalezieniu właściwych rozwiązań. Czego nam wszystkim (i sobie też) szczerze życzę.

Prof. dr hab. Jerzy Osiowski, elektronik, pracownik Politechniki Warszawskiej. W latach 1993-96 Przewodniczący RGSzW. Od stycznia ub.r. kierował Zespołem ds. Nowelizacji Ustawodawstwa Dotyczącego Szkolnictwa Wyższego.

Uwagi.