Ostatnia ministerialna wersja projektu ustawy o szkolnictwie wyższym 
z 18 stycznia 2000 r. (już ósma!) spotkała się nie tylko ze sprzeciwem 
Rady Głównej, ale wzbudziła także zastrzeżenia uczelni niepaństwowych, 
państwowych uczelni zawodowych oraz PAN.

Jerzy Osiowski

Aktualna sytuacja w zakresie prac nad nową ustawą o szkolnictwie wyższym napawa, niestety, głębokim niepokojem co do jej dalszych losów, a także co do treści regulacji, jakie mogą się znaleźć w ostatecznej jej postaci. Aby jednak należycie ocenić tę sytuację, konieczne wydaje się krótkie choćby przypomnienie, jak do niej doszło.

12 grudnia 1996 r. rektorzy uczelni podległych MEN zaproponowali powołanie Zespołu ds. Nowelizacji Ustawodawstwa Dotyczącego Szkolnictwa Wyższego (pod moim kierownictwem). Przy poparciu Prezydium Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego minister edukacji powołał taki zespół w składzie przeze mnie zaproponowanym.

W lutym 1998 r., po wstępnej dyskusji środowiskowej, zespół przedstawił końcową wersję Założeń reformy prawa o szkolnictwie wyższym (tzw. żółtą książeczkę). Niemal w tym samym czasie (bo w marcu 1998 r.) ukazała się publikacja Model publicznej szkoły wyższej i jej otoczenia systemowego, opracowana przez Konferencję Rektorów Akademickich Szkół Polskich (KRASP). Mimo pewnych różnic w sposobie patrzenia na problemy szkolnictwa wyższego (a zwłaszcza na sprawy związane z zarządzaniem uczelniami), mimo ograniczenia publikacji KRASP tylko do problematyki akademickich uczelni państwowych, materiały te były w znacznym stopniu komplementarne i wraz z wieloma innymi opracowaniami cząstkowymi (dotyczącymi m.in. niezwykle ważnego i zaniedbanego problemu oceny jakości kształcenia i akredytacji) mogły stanowić dobrą podstawę do szybkiego opracowania projektu ustawy, nie budzącego poważniejszych zastrzeżeń. Stało się jednak inaczej.

Źródła i przyczyny niepokoju

Grzechem pierworodnym, który w decydującym stopniu zaciążył na niepowodzeniach podejmowanych prób i spowodował brak akceptacji kolejnych projektów, była decyzja ministra edukacji, aby nowa ustawa zastępowała trzy dotychczasowe: ustawę z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, ustawę z 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych i ustawę z 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych.

O ile włączenie regulacji dwóch pierwszych ustaw do nowego Prawa o szkolnictwie wyższym było uważane przez wszystkich za niezbędne, o tyle próba dołączenia trzeciej ustawy była z góry skazana na niepowodzenie. Ustawa ta dotyczy bowiem istotnej części działalności również pozauczelnianych instytucji naukowych, której – bez likwidacji tej działalności (a takie próby też były!) – nie da się zamknąć w ramach ustawodawstwa dotyczącego szkolnictwa wyższego. Rezultat był fatalny: ostra „wojna” między MEN i PAN, totalne odrzucanie kolejnych projektów ustawy i w efekcie strata półtora roku niezwykle cennego czasu.

Dopiero bowiem w kolejnym projekcie ustawy z 28 lipca 1999 r. MEN zrezygnowało z próby połączenia tego, czego połączyć się nie dało. Wydawało się zatem, że przynajmniej od tego momentu prace nabiorą tempa i nie będą stwarzane nowe pola nieusuwalnych kontrowersji. I znów, niestety, tak się nie stało. Radykalna zmiana (w porównaniu do poprzednich propozycji, m.in. zawartych w projekcie MEN z 2 września 1999 r.) usytuowania KRASP względem Rady Głównej doprowadziła do ostrego konfliktu między tymi ciałami, a ostatnia ministerialna wersja projektu ustawy z 18 stycznia 2000 r. (już ósma!) spotkała się nie tylko ze sprzeciwem Rady Głównej, ale wzbudziła także zastrzeżenia uczelni niepaństwowych, państwowych uczelni zawodowych oraz PAN.

To jednak nie wszystko. Istnieje bowiem już gotowy (z datą 18 grudnia 1999 r.) projekt ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, opracowany przez Krajową Sekcję Nauki NSZZ „Solidarność” i mający poparcie XI Zjazdu Delegatów „S” we Władysławowie. Projekt ten zawiera propozycje niezwykle radykalne: zniesienie stopnia naukowego doktora habilitowanego i tytułu naukowego profesora, a także – niejako w konsekwencji – likwidację Centralnej Komisji ds. Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych i utratę mocy ustawy o tytule naukowym i stopniach naukowych.

Nie tutaj jest miejsce na podejmowanie polemiki z tymi, moim zdaniem, bardzo groźnymi propozycjami, brzemiennymi w dalekosiężne skutki. Jedno wydaje się wszelako niemal pewne. Postulowane przez KSN rozwiązania nie znajdą aprobaty w gronie profesorskiej części społeczności akademickiej i naukowej, w tym zwłaszcza spoza uczelni wyższych. Różnice w „filozofii” rozwiązywania problemów szkolnictwa wyższego w projektach MEN i KSN są tak duże, iż nie wydaje się prawdopodobne, aby mogło dojść – szczególnie teraz, na etapie gotowych już projektów – do jakiegoś rozsądnego kompromisu. Tym bardziej można mieć poważne obawy, jaki kształt przyszłej ustawy wyszedłby z Sejmowej Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży, która miałaby ponadto do rozważenia jeszcze trzeci projekt. Został już bowiem zgłoszony w Sejmie projekt posłów SLD, postulujący dość płytką nowelizację obecnej ustawy o szkolnictwie wyższym.

Opisana wyżej sytuacja i wszystkie okoliczności jej towarzyszące uzasadniają głęboki niepokój i obawy, wyrażone na początku tego tekstu. Podejmując się zadania kierowania zespołem, o którym była już mowa, dałem jednoznacznie wyraz mojemu przekonaniu o potrzebie istotnych (ale nie rewolucyjnych) zmian wielu regulacji dotyczących systemu szkolnictwa wyższego. W obecnej chwili, nie zmieniając swego pierwotnego przekonania, zaczynam poważnie wątpić w realne możliwości ich wprowadzenia.

KONTROLA JAKOŚCI NAUCZANIA I AKREDYTACJA

Czy jest zatem jakieś konstruktywne wyjście z tego impasu? Sądzę, że w obliczu przedstawionej wyżej pesymistycznej prognozy należałoby możliwie szybko opracować wersję zmian minimalnych, możliwych do powszechnej akceptacji, odkładając – z konieczności – na później zmiany poważniejsze.

Jaki musiałby być zakres takich zmian? Mógłby – poza oczywistymi zmianami porządkującymi – obejmować dwa główne problemy: system kontroli jakości nauczania i akredytacji oraz dostosowanie odpłatności za studia w uczelniach publicznych do wymagań art. 70 ust. 2 konstytucji.

Pierwszy z tych problemów ma charakter wyłącznie merytoryczny, drugi – obok ogromnego znaczenia dla praktycznych możliwości funkcjonowania uczelni państwowych – wynika z konieczności dostosowania ustawy do przepisów Konstytucji. Postaram się omówić pokrótce wymienione problemy.

Polska jest jednym z nielicznych krajów Europy (i jedynym krajem dawnego obozu socjalistycznego), w którym nie wprowadzono dotychczas powszechnego systemu oceny jakości nauczania i akredytacji w szkolnictwie wyższym. Ta niezwykle ważna sprawa nie budzi już dziś kontrowersji, a pilna potrzeba jej ustawowego uregulowania jest powszechnie akceptowana. W ciągu ostatnich ośmiu lat powstało wiele opracowań, analiz i projektów dotyczących tego tematu, przeprowadzono (RGSzW) badania pilotażowe na poszczególnych kierunkach studiów, powstało w końcu kilka inicjatyw oddolnych dobrowolnej kontroli jakości i nieformalnej akredytacji. Na początku roku 1998 została zgłoszona propozycja powołania Akademickiej Komisji Akredytacyjnej w drodze odrębnej ustawy, bez oczekiwania na kompleksową zmianę ustawodawstwa dotyczącego szkolnictwa wyższego. Propozycja ta nie doczekała się realizacji, wobec – płonnej, jak się okazało – nadziei na szybkie uchwalenie nowego prawa o szkolnictwie wyższym.

Efektywny, sprawnie działający, powszechny (tj. obejmujący wszystkie uczelnie i wszystkie kierunki studiów) system oceny jakości kształcenia i akredytacji jest szczególnie ważny w warunkach polskich, wobec wielkiej już i stale rosnącej liczby bardzo zróżnicowanych uczelni niepaństwowych, a także wobec nieprawidłowości występujących w niektórych uczelniach państwowych. Jest sprawą niezwykle istotną, aby akredytacja (a więc udzielanie lub potwierdzanie prawa do nauczania i wydawania dyplomów) była oparta na rzetelnej ocenie jakości kształcenia. System takiej oceny miałby ogromne i bardzo odpowiedzialne zadania, a więc wymagałby dokładnie przemyślanych i precyzyjnych przepisów ustawowych, regulujących jego działania.

Wydaje się, że najbliższe spełnieniu tych postulatów były propozycje zawarte w projekcie MEN z 2 września 1999 r. Proponowane obecnie rozwiązania trudno uznać za zadowalające i odpowiadające stawianym zadaniom. Szczególnie ostro zarzut ten można postawić w odniesieniu do propozycji zawartych w projektach KSN i SLD, ale również ostatnie propozycje MEN nie są wolne od istotnych nieprawidłowości.

Z ustawowym wprowadzeniem systemu oceny jakości kształcenia i akredytacji dłużej już czekać nie można. Należałoby zatem, być może, powrócić do zarzuconej w r. 1998 koncepcji uregulowania tego problemu w drodze odrębnej ustawy.

Odpłatność za studia

Znalezienie właściwego rozwiązania, akceptowanego przez uczelnie i społeczeństwo, a niesprzecznego z Konstytucją, przypomina problem kwadratury koła. Art. 70 ust. 2 Konstytucji jest normą tak rygorystyczną, a przy tym niejasną (co to są „usługi edukacyjne”, za które można by pobierać opłaty, wobec stwierdzenia, iż „nauka jest bezpłatna”), że – jak się wydaje – każde rozwiązanie wprowadzające jakąkolwiek odpłatność za studia jest „na granicy prawa” i może być zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Przyjęcie jednak wariantu „czystego” – wszystkie studia w uczelni publicznej są bezpłatne – musiałoby, wobec znacznych ograniczeń budżetowych, prowadzić do radykalnego ograniczenia miejsc na studiach w uczelniach publicznych, a więc do przysłowiowego „wylania dziecka z kąpielą” i znacznych szkód społecznych.

W toku kilkuletnich prac legislacyjnych zgłoszono już wiele projektów rozwiązania tego problemu. Kolejne propozycje były ostro krytykowane i ostatecznie odrzucane, jako, z jednej strony, niedostatecznie uwzględniające potrzeby szkolnictwa, z drugiej zaś strony, jako nie rokujące nadziei na akceptację formalną w świetle przepisu konstytucji.

Czy z tego punktu widzenia propozycja zawarta w ostatnim projekcie MEN jest „lepsza”, trudno to ocenić.

Wariant rozpaczliwy

Na koniec może warto zastanowić się, czy nie byłoby możliwe – w razie konieczności – rozwiązanie w pewnym sensie rozpaczliwe: rezygnacja z wprowadzenia obecnie jakichkolwiek zmian w ustawodawstwie dotyczącym szkolnictwa wyższego. Byłoby to jednak przyznaniem się wszystkich tych, którzy dostrzegali potrzebę zmian, do kompletnej klęski, niemożności wypracowania jakiegokolwiek rozsądnego kompromisu.

Ten „rozpaczliwy” wariant wydaje się jednak nie do przyjęcia. Brak jest wprawdzie, jak dotąd, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności czy niezgodności z Konstytucją obecnie obowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym (chodzi o pobieranie opłat za studia wieczorowe i zaoczne), ale niezgodność wydaje się dość oczywista. Jeśli tak, to zmiana w tym zakresie dokonana być musi. Gdyby jednak zrezygnować jednocześnie z wprowadzenia regulacji dotyczących systemu kontroli nauczania i akredytacji, byłby to kolejny i zupełnie nieuzasadniony błąd zaniechania.

Niedaleka przyszłość pokaże, jak się potoczą losy projektów zmian ustawodawstwa dotyczącego szkolnictwa wyższego, a w szczególności, na jaki wariant zdecyduje się rząd. Podstaw do optymizmu, niestety, brak.

Prof. dr hab. Jerzy Osiowski jest emerytowanym profesorem Politechniki Warszawskiej. W latach 1993-96 pełnił funkcję przewodniczącego Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego.

Uwagi.