Upowszechnia się świadomość, iż koszty szkolnictwa wyższego powinny być
pokrywane przez osoby z wyższym wykształceniem, którym zapewnia
ono większe możliwości społeczne i zawodowe oraz wyższe płace.

Zmiany w systemie finansowania szkolnictwa wyższego Wielkiej Brytanii
Roman Z. Morawski

Umasowienie kształcenia na poziomie wyższym, które w ciągu ostatnich 20 lat nastąpiło w większości krajów rozwiniętych gospodarczo, doprowadziło do kryzysu systemu finansowania szkolnictwa wyższego w tych krajach, w których, z punktu widzenia studenta, było ono bezpłatne. Najczęściej wymienia się Niemcy i Francję, ale kryzys nie ominął i Wielkiej Brytanii, gdzie bezpłatne (ściślej: w 100 proc. refundowane przez budżety gminne) były dotychczas tylko studia I stopnia, prowadzące do dyplomu Bachelor of Science. W latach 1976-97 nastąpił w tym kraju spadek realnych wydatków publicznych na szkolnictwo wyższe o ponad 40proc. w przeliczeniu na studenta. Aktualne plany wydatków publicznych zakładają, iż w ciągu najbliższych dwóch lat nastąpi dalszy ich spadek o 6,5proc. Ponadto od roku 1995/96 istotnie zmniejszane są środki finansowe przeznaczane na sprzęt oraz odnowę nieruchomości należących do instytucji akademickich. Z przeprowadzonych analiz wynika, że sytuacja ta musi doprowadzić do głębokiego kryzysu brytyjskiego szkolnictwa wyższego w ciągu kilku najbliższych lat. W celu zapobieżenia takiemu rozwojowi wypadków, w 1996r. powołana została The National Committee of Inquiry into Higher Education (NCIHE), której zadaniem była wieloaspektowa analiza systemu szkolnictwa wyższego i sformułowanie odpowiednich zaleceń dla rządu Wielkiej Brytanii. Komisja zakończyła działalność latem 1997 r., publikując obszerny raport, dostępny przez Internet pod adresem http://www.leeds.ac.uk/ncihe. Artykuł zawiera omówienie tych zaleceń komisji, które dotyczą systemu finansowania szkolnictwa wyższego.

ELEMENTARZ METODOLOGII

Istnieje szereg powszechnie akceptowanych postulatów, które mogą służyć jako kryteria oceny i porównania różnych, istniejących i proponowanych, rozwiązań finansowania szkolnictwa wyższego. Komisja NCIHE kierowała się w swoich pracach następującymi: sprawiedliwy i równy dostęp do kształcenia dla wszystkich studentów, niezależnie od ich pochodzenia; sprzyjanie różnorodności usług dydaktycznych, tak w sensie ich asortymentu, jak poziomu i sprawności ich świadczenia; zdolność do reagowania na potrzeby studenta; sprzyjanie efektywnemu wykorzystywaniu zasobów; poszerzanie zakresu i warunków świadczenia usług dydaktycznych oraz zwiększanie ich wkładu w przyszłe zatrudnienie studenta; wspieranie współpracy na poziomie instytucjonalnym, regionalnym, krajowym i międzynarodowym; sprzyjanie względnej stabilności systemu szkolnictwa wyższego tak, aby był on korzystny dla wszystkich podmiotów zaangażowanych w jego funkcjonowanie.

Na świecie istnieje tyle różnych metod finansowania, ile jest systemów szkolnictwa wyższego. Bliższa ich analiza pokazuje jednak, że w istocie są one zawsze skomponowane z pewnej ograniczonej liczby elementów składowych. Są to:

a) dwa rozwiązania kwestii finansowania szkolnictwa wyższego z funduszy publicznych: środki publiczne uruchamiane są na rzecz każdego studenta (czesne opłacane przez państwo); środki publiczne przekazywane są bezpośrednio instytucjom akademickim (dotacja zbiorowa);

b) trzy rozwiązania kwestii wkładu, wnoszonego przez każdego studenta: wkład wnoszony jest przez studenta w czasie studiów, a jego wysokość określa instytucja akademicka (czesne opłacane przez studenta); wkład wnoszony jest przez studenta w czasie studiów, a jego wysokość określa państwo (podatek płacony przez studenta); wkład wnoszony jest przez absolwenta, a jego wysokość określa państwo (podatek absolwencki).

Określenia podane w nawiasach należy traktować jako hasłowe skróty, ułatwiające odwoływanie się do wymienionych wyżej elementów systemów finansowania szkolnictwa wyższego w dalszych częściach niniejszego artykułu. Skrótem hasłowym jest też określenie państwo, które może oznaczać zarówno władze centralne, jak lokalne, bez względu na to, czy tym ostatnim zwracany jest ich udział w finansowaniu szkolnictwa wyższego, czy nie.

ZALECANE ZASADY FINANSOWANIA

Upowszechnia się świadomość, iż koszty szkolnictwa wyższego powinny być pokrywane przez tych, którym przynosi ono korzyści, a więc nie tylko przez państwo i pracodawców (którym dostarcza wykwalifikowanych pracowników), ale także osoby z wyższym wykształceniem, którym zapewnia ono większe możliwości społeczne i zawodowe oraz wyższe płace. Nie oznacza to deprecjacji roli państwa, którego udział w finansowaniu szkolnictwa wyższego uzasadniony jest, zdaniem ekspertów NCIHE, zobowiązaniem do: zapewnienia społeczeństwu takiego poziomu uczestnictwa w szkolnictwie wyższym, który nie ustępowałby poziomowi w krajach konkurencyjnych; wyposażenia swojej przyszłej siły roboczej w różnorodne kwalifikacje; zagwarantowania społeczeństwu sprawiedliwego dostępu do szkolnictwa wyższego; zapewnienia całemu społeczeństwu korzyści ekonomicznych i kulturalnych, jakie może zaoferować szkolnictwo wyższe.

W związku z tym NCIHE zaleca długofalowe zwiększanie wydatków na szkolnictwo wyższe w proporcji do wzrostu produktu krajowego brutto.

Środki publiczne, przeznaczone na pokrycie kosztów kształcenia, docierają obecnie do brytyjskich instytucji akademickich w formie dotacji zbiorowych oraz ekwiwalentów czesnego za studentów studiów dziennych I stopnia. Perspektywicznie większa część środków publicznych powinna być przekazywana zgodnie z wyborem studenta, co pozwoliłoby na lepsze finansowanie tych instytucji, które właściwie reagują na zapotrzebowanie studenta. Zaleca się stopniową zmianę sposobu finansowania szkolnictwa wyższego w taki sposób, aby w roku 2003 co najmniej 60proc. ogólnych środków publicznych docierało do instytucji akademickich, zgodnie z wyborem dokonanym przez studentów.

Nagłe wprowadzanie zmian w systemie finansowania może być dla instytucji akademickich równie uciążliwe jak ograniczenia przyznawanych środków publicznych. Większa stabilizacja w tym zakresie pozwoliłaby instytucjom na bardziej efektywne planowanie. NCIHE zaleca więc, aby wysokość środków publicznych, przeznaczanych na rzecz instytucji akademickich, określana była regularnie, z 3-letnim wyprzedzeniem.

Na ogół absolwenci szkół wyższych uzyskują z racji wykształcenia dość znaczne dochody. Tym niemniej, są wśród nich i tacy, którzy doświadczają bezrobocia albo zmuszeni są do okresowego podjęcia nisko płatnej pracy. Aby i oni mogli uporać się z obciążeniem wynikającym z obowiązku świadczenia na rzecz szkolnictwa wyższego należy wysokość rocznej opłaty pobieranej od absolwenta uzależnić od jego rocznego dochodu. NCIHE zaleca więc, aby do roku 1998/99 rząd wprowadził uzależniony od wysokości dochodów system płatności na pokrycie kosztów utrzymania i kształcenia studentów, pobieranych od absolwentów szkół wyższych, którzy podjęli pracę zawodową. Istnieje w tym względzie kilka możliwych rozwiązań: podatek od wykształcenia (absolwencki), który absolwenci szkół wyższych wnosiliby w formie uzupełnienia podatku dochodowego; system płatności odroczonych; system opłat za studia, które mogłyby być uiszczane przez studentów ze środków własnych lub z zaciągniętej na ten cel pożyczki spłacanej po ukończeniu studiów.

Podatek od wykształcenia (absolwencki) jest rozwiązaniem atrakcyjnym, jedynie ze względu na możliwość uzyskania dodatkowych środków na szkolnictwo wyższe w dłuższej perspektywie. Poza tym ma on wiele wad: nie zapewnia środków, które studenci mogliby użyć na bieżące finansowanie swoich studiów, a w konsekwencji nie zapewnia wpływu dodatkowych funduszy w krótszej perspektywie; zmusza tych, którym się szczególnie dobrze powodzi, do wnoszenia wysokich wpłat; nie gwarantuje instytucjom akademickim korzyści z dochodu osiągniętego z podatków, ponieważ - zgodnie z ogólną zasadą - wpływy z podatków nie są przywiązane do ich źródła.

System płatności odroczonych polega na tym, że w chwili rejestracji student zobowiązuje się do przeznaczania określonego procentu swoich przyszłych dochodów na pokrycie zobowiązań finansowych względem instytucji akademickiej. Warunki płatności należałoby opracować w taki sposób, żeby przeciętny absolwent spłacał w praktyce tylko ok. 25proc. kosztów kształcenia, a pełne koszty pokrywaliby jedynie absolwenci osiągający najwyższe dochody. Podobnie jak system podatku absolwenckiego, ten system również zapewnia uzyskanie znacznych dodatkowych środków w dłuższej perspektywie czasu, ale nie rozwiązuje problemu deficytu tych środków w krótkiej perspektywie. Można temu zaradzić wprowadzając opcję, która pozwoliłaby na pokrywanie zobowiązań finansowych w trakcie studiów lub zaraz po ich ukończeniu.

WARIANTY SYSTEMU FINANSOWANIA

Analizie poddano cztery warianty systemu finansowania szkolnictwa wyższego, różniące się zasadami świadczenia pomocy materialnej dla studentów i pobierania opłat od studentów/absolwentów (zdefiniowano je w Tablicy 1). Dokonano analizy ewentualnego oddziaływania każdego z wariantów na studentów i ich rodziny.

Głównym wnioskiem, jaki wynika z przeprowadzonej przez NCIHE analizy wariantów przedstawionych w Tablicy 1, jest stwierdzenie, że żaden z nich nie zapewnia zdobycia dodatkowych środków, jakich wymaga w dłuższej perspektywie czasu brytyjskie szkolnictwo wyższe; przy czym wariant A jest szczególnie ograniczony pod tym względem. Ponadto, wdrożenie tego wariantu może doprowadzić do: pozbawienia pomocy studentów z najuboższych rodzin, wzrostu wydatków publicznych w krótkiej perspektywie czasu, skierowania stosunkowo skromnych środków na rzecz szkolnictwa wyższego dopiero w dłuższej perspektywie czasu.

Prawdopodobnie każdy wariant, który pozwalałaby na uzyskanie pożądanych środków, stwarzałby trudne do przyjęcia obciążenia dla absolwentów szkół wyższych i studentów z rodzin o umiarkowanych dochodach.

W konkluzji NCIHE stwierdza, że choć istnieją argumenty przemawiające na korzyść każdego z czterech wariantów, wariant B pozwala na osiągnięcie najlepszej równowagi, jeżeli chodzi o stałe wpływy uzyskiwane od rodzin o wyższych dochodach oraz opłaty wnoszone przez absolwentów, którzy podjęli pracę zawodową.

POSTULOWANE ZMIANY

Zdecydowany priorytet uzyskują warianty, które przewidują udział studenta lub absolwenta w kosztach kształcenia, przy czym udział ten nie powinien przekraczać 25proc. przeciętnych (w skali kraju) kosztów kształcenia w każdym roku i nie powinien zależeć od przedmiotu studiów. Chodzi o to, aby brak środków finansowych nie ograniczał dostępności kosztownych i prestiżowych programów. Stypendia państwowe mogą okazać się niezbędne w takich dziedzinach, jak medycyna czy pedagogika, w których cykl kształcenia trwa dłużej niż 3 lata. Jednakże ogólnie wymagany wkład studenta czy absolwenta powinien być proporcjonalny do czasu trwania studiów.

Biorąc pod uwagę powyższe przesłanki NCIHE zaleca wprowadzenie systemu, zgodnie z którym absolwenci szkół wyższych z chwilą podjęcia pracy zawodowej spłacaliby ok. 25proc. przeciętnych kosztów kształcenia, przy czym profil czasowy spłat zależałby od wysokości ich dochodów. Wpływy z tytułu opłat wnoszonych przez absolwentów, powinny być zarezerwowane na potrzeby szkolnictwa wyższego. Należy rozważyć możliwość wprowadzenia zniżek w przypadku płatności uiszczanych z góry albo umiarkowanego realnego oprocentowania pożyczek, co zachęcałoby tych, którzy mogą sobie na to pozwolić, do spłacania pożyczek jeszcze w czasie studiów.

Wprowadzony w przyszłości system wnoszenia opłat przez absolwentów powinien być łatwy do zrozumienia, prosty w zarządzaniu, skuteczny oraz pozwalający na efektywne wykorzystanie poniesionych nakładów. Ponieważ skarb państwa posiada przygotowany już system badania wysokości dochodów oraz zabezpieczania płatności dla prawie całej pracującej populacji, byłby on najwłaściwszym organem uprawnionym do zbierania opłat uzależnionych od wysokości dochodu absolwentów. NCIHE zaleca w związku z tym, aby skarb państwa był wykorzystany jako zasadniczy kanał, poprzez który zbierane byłyby uzależnione od wysokości dochodu opłaty, uiszczane przez absolwentów szkół wyższych, którzy podjęli pracę zarobkową.

Obecnie istnieje w Wielkiej Brytanii szereg różnych organizacji zajmujących się sprawami pomocy materialnej dla studentów. Zarówno dla studentów, jak i instytucji akademickich jest to sytuacja skomplikowana i niełatwa do zrozumienia. Powinna istnieć jedna agencja. NCIHE zaleca więc utworzenie, w możliwie krótkim czasie, zunifikowanej agencji pomocy materialnej dla studentów, do obowiązków której należałyby: ocena, czy dany student kwalifikuje się do różnych form pomocy ze strony państwa; zarządzanie systemem opłat absolwenckich uzależnionych od dochodów; wypłacanie studentom stypendiów na pokrycie kosztów utrzymania w zależności od ich sytuacji materialnej; wypłacanie instytucjom akademickim należności z tytułu kształcenia określonej liczby studentów (w proporcji do tej liczby).

System szkolnictwa wyższego jest obecnie tak ważnym elementem gospodarki narodowej, że konieczne jest przeprowadzanie regularnych przeglądów i oceny tego systemu w skali ogólnopaństwowej. NCIHE zaleca, aby w okresie 5 lat, powołał niezależny komitet doradczy, którego zadania byłyby następujące: ocena stanu szkolnictwa wyższego; udzielanie rządowi rad na temat finansowania szkolnictwa oraz sposobów zaspokojenia narodowych potrzeb w tym zakresie w przyszłości; wskazywanie rządowi działań, jakie należałoby podjąć, aby zabezpieczyć charakter i autonomię instytucji akademickich; informowanie rządu o konieczności wprowadzenia zmian poziomu pomocy materialnej dla studentów oraz opłat wnoszonych przez absolwentów, którzy podjęli pracę zawodową.

OD SŁÓW DO CZYNÓW

Kierując się zaleceniami komisji NCIHE, rząd Wielkiej Brytanii przygotował projekt nowej ustawy o finansowaniu szkolnictwa wyższego, który jest obecnie przedmiotem debat parlamentarnych. Opiera się on - najogólniej rzecz ujmując - na wariancie B zdefiniowanym w Tablicy 1. W myśl tego projektu, od każdego studenta studiów dziennych I stopnia pobierana będzie zryczałtowana opłata w wysokości 1000 funtów rocznie, niezależnie od typu uczelni i kierunku studiów. Student, którego nie będzie stać na wniesienie takiej opłaty z własnych środków, będzie mógł zaciągnąć kredyt. Jego spłata zostanie rozłożona na 10 lat, a wysokość rat zostanie uzależniona od dochodów uzyskiwanych po ukończeniu studiów.

Dr hab. Roman Z. Morawski, prof. ndzw. Politechniki Warszawskiej, jest prodziekanem Wydziału Elektroniki i Technik Informacyjnych PW.

Uwagi.