Życie akademickie

Już wstępna analiza projektu ustawy o zmianie ustaw wskazuje na jego znaczną jednostronność, negatywne konsekwencje i niebezpieczeństwo dla szeregu obszarów systemu szkolnictwa wyższego w Polsce.

Józef Szabłowski

Projekt ustawy o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych i niektórych innych ustaw z 5 marca br. został przesłany przez Ministerstwo Edukacji Narodowej przewodniczącemu Konferencji Rektorów Uczelni Niepaństwowych 13 marca br. KRUN nie była współautorem proponowanych zmian. Ministerstwo nie zaproponowało również przedstawicielom uczelni niepaństwowych wyrażenia opinii w zakresie poszczególnych rozwiązań prawnych. Dlatego też trudno jest w stosunkowo krótkim czasie przedstawić wyczerpującą opinię dotyczącą projektu zmian we wspomnianych ustawach.

Można jednak stwierdzić, że w miejsce projektowanej pierwotnie tzw. małej nowelizacji zrodziła się nowelizacja obszerna, powodująca daleko idące konsekwencje dla dalszego funkcjonowania i rozwoju systemu szkolnictwa wyższego w Polsce. Konsekwencje te, najogólniej rzecz biorąc, prowadzą do ograniczania zwłaszcza mniejszych jednostek edukacyjnych, zarówno państwowych jak i niepaństwowych, tych drugich dotyczą jednak w dużo większym stopniu. Projekt zmiany ustawy, podobnie jak poprzednie projekty, prowadzi do przeregulowania życia uczelni, która w świetle prawa jest autonomiczna.

Można także zgłosić kilka istotnych uwag o charakterze szczegółowym. W proponowanym art. 32a minister otrzymałby uprawnienia do określania warunków, jakim powinna odpowiadać uczelnia, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów na określonym poziomie kształcenia, uwzględniając liczbę nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy lub stopień naukowy, zaliczanych do minimum kadrowego – wraz z formą zatrudnienia, a także proporcje tych pracowników do liczby studentów na danym kierunku studiów i poziomie kształcenia. Artykuł ten daje też swobodę uczelniom uniwersyteckim w tworzeniu kierunków studiów, poza wymienionymi w rozporządzeniu ministra. Uczelnie zatem nie są traktowane równo. Art. 32a narusza hierarchiczność tworzenia źródeł prawa, bowiem w art. 70 Konstytucji RP czytamy: Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi określa ustawa. Warunki te powinna, zgodnie z Konstytucją RP, określać ustawa, a nie rozporządzenie. W tym samym artykule w ust. 4 Konstytucji RP czytamy: Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Postanowień Konstytucji projekt nowelizacji jednak nie realizuje, pomijając wiele zagadnień.

MECHANIZM MOBILNOŚCI KADR

Jednym z normatywów, które mógłby wprowadzić minister, są proporcje liczby pracowników do liczby studentów na danym kierunku studiów i poziomie kształcenia. Po wprowadzeniu tych normatywów uczelnie młodsze i mniejsze z pewnością wpadłyby w sidła komisji akredytacyjnej i przestałyby istnieć. Swoją drogą, jak należałoby postępować z uczelniami, które normatywy te znacznie by przekroczyły? Czy byłyby to przerosty kadrowe do upłynnienia? Wypowiadane są często opinie, że w największych uczelniach takie przerosty występują, co blokuje możliwość podwyżki wynagrodzeń pracownikom naprawdę uczelni potrzebnym. Czy zostanie wprowadzony mechanizm mobilności kadr, tzn. system skłaniający do przechodzenia z uczelni, które mają nadwyżki kadrowe, do innych, które odczuwają niedobór kadr.

W latach 90. system kształcenia kadr dla szkolnictwa wyższego wyraźnie nie nadążał za rozwojem usług edukacyjnych na poziomie wyższym. Liczba studentów przypadających na jednego nauczyciela akademickiego wzrosła 3,5-krotnie. Wprowadzenie normatywów, o których mowa w art. 32a ust. 1 pkt. 1, zwłaszcza w odniesieniu do pracowników ze stopniem i tytułem naukowym, nie może doprowadzić z dnia na dzień do wzrostu ich liczby. Ograniczy natomiast liczbę przyjęć na studia i dostępność młodzieży do wyższych uczelni. Właściwą drogą do rozwiązania problemu wydaje się zatem usprawnienie systemu kształcenia kadr naukowych. Tym bardziej że, jak się ocenia, w niedługim czasie ok. 40 proc. samodzielnych pracowników naukowych przejdzie na emeryturę. Rygorystyczne zapisy projektowanego art. 32b mogą doprowadzić do zamknięcia wielu kierunków studiów w uczelniach państwowych i niepaństwowych. Z powodu braku kadr mogą ożywić się tendencje do odstąpienia od wymogu uzyskiwania stopnia doktora habilitowanego. Natychmiastowe z mocy prawa zawieszenie uprawnień do prowadzenia kierunku z przyczyn kadrowych jest szkodliwe z wielu powodów. Mogą przecież wystąpić wypadki losowe. Uczelnia powinna dysponować czasem na uzupełnienie kadry.

INSTRUMENT LIKWIDACJI

Konstrukcja art. 34a ust. 2 budzi pewne refleksje, bowiem zrozumienie stwierdzenia: Jeżeli uczelnia niepaństwowa lub jej założyciel rażąco naruszają przepisy (...) może być różne. Zgodzić się natomiast wypada z zapisem art. 34b ust. 6, odstraszającym przed prowadzeniem studiów bez zezwolenia, przy czym przepis ten powinien dotyczyć wszystkich uczelni bez wyjątku.

Projekt zmiany ustaw w stosunku do ustawy istniejącej ogranicza reprezentację uczelni niepaństwowych w Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego. Według art. 37 ustawy o szkolnictwie wyższym, elektorów wybiera się w proporcji: jeden elektor na każdą rozpoczynającą się liczbę pięćdziesięciu nauczycieli akademickich. w projekcie zmian ustaw zapis ten zmieniono w ten sposób, że jeden elektor przypada na każdą grupę pięćdziesięciu nauczycieli akademickich. Zmiany nie biorą w obronę słabszego sektora. Obecnie przedstawiciele uczelni niepaństwowych w RGSzW stanowią 10 proc., przy realizacji prawie trzeciej części zadań edukacyjnych. Zmiana tego przepisu spowoduje, że RGSzW będzie składała się wyłącznie z przedstawicieli uczelni państwowych, a co za tym idzie prawdopodobnie i Akademicka Komisja Akredytacyjna.

KRUN opowiedziała się już wcześniej za wprowadzeniem powszechnego systemu akredytacji m.in. po to, aby uwolnić uczelnie niepaństwowe od posądzania o prowadzenie edukacji na niskim poziomie. Opinie takie były wypowiadane głównie w roku akademickim 1999/2000. Konstrukcja przepisów w projektowanym rozdziale 3, dotyczącym Akademickiej Komisji Akredytacyjnej (AKA), jest odbierana przez wiele szkół niepaństwowych jako instrument ich likwidacji.

Bardziej istotne są następujące uwagi:

	Minister nie może podjąć decyzji o utworzeniu uczelni lub rozszerzeniu jej działalności bez pozytywnej opinii AKA. Opinii AKA nie można zaskarżyć, ponieważ nie stanowi ona decyzji administracyjnej. Rozwiązanie takie, jak się wydaje, nie jest możliwe w państwie prawa.
	Do AKA nie dopuszcza się przedstawicieli życia społeczno-gospodarczego, techniki, organizacji społeczno-zawodowych itp. Powoduje to zanikanie związków między uczelniami a praktyką, dla której uczelnie kształcą fachowców.
	W składzie AKA nie gwarantuje się udziału przedstawicieli sektora prywatnego uczelni.
	Przepisy tego rozdziału nie zawierają żadnego odniesienia w stosunku do istniejących krajowych, europejskich i światowych organizacji akredytacyjnych.

Można zatem przyjąć, że słuszna idea akredytacji została w projekcie potraktowana jednostronnie.

ZMIANA MENTALNOŚCI

Autorów projektu ustawy o zmianie ustaw należy natomiast pochwalić za racjonalny kompromis w przepisach dotyczących konferencji rektorów. KRUN w piśmie z 14 kwietnia 2000 r. do prof. dr. hab. Mirosława Handkego, zaproponowała treść art. 44 ust. 1. Konstrukcja przepisów tego rozdziału nikogo nie pomija i nie faworyzuje. Stwarza dobrą podstawę dalszego rozwoju współpracy międzysektorowej. Konstrukcja art. 103, dotyczącego zgody rektora na dodatkowe zatrudnienie, jest nie do przyjęcia w obecnych i najbliższych latach w warunkach polskich – w sytuacji chronicznego niedoboru kadr naukowo-dydaktycznych. Wprowadzenie projektowanych rozwiązań oznaczałoby likwidację przynajmniej połowy uczelni niepaństwowych, spowodowałoby też, wbrew pozorom, problemy w uczelniach państwowych. Racjonalne wydaje się uznanie tylko pierwszego i drugiego zatrudnienia do czasu rozwiązania problemu kształcenia kadr naukowo-dydaktycznych. Do problemu kształcenia kadr włączają się uczelnie, które uzyskały uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora.

Wynagrodzenie nauczycieli akademickich w Polsce jest bardzo niskie od wielu lat. Stanowi to jedną z przyczyn odchodzenia kadr ze szkolnictwa wyższego, niechęci do podwyższania kwalifikacji itp. Z drugiej jednak strony rodzi się pytanie, czy w jednostce autonomicznej należy ustawowo określać strukturę wydatków. Wysokość indywidualnego wynagrodzenia pracowników zależy od polityki uczelni, polityki zatrudnienia i innych wydatków. Np. występujące przerosty kadrowe ograniczają wzrost indywidualnego wynagrodzenia dla wszystkich pracowników. Wydaje się wreszcie, że praktykę wynagrodzeniową należy powiązać z polityką dochodową uczelni, zarówno ze środków budżetowych, jak i pozabudżetowych, i rozpatrywać ją w uczelniach globalnie, niezależnie od formy własności. Wzrost wynagrodzenia w sektorze państwowym wywiera też wpływ na sytuację finansową uczelni niepaństwowych i tego faktu nie można pomijać.

W numerze 1/2001 „Forum Akademickiego” pisałem, że nowe prawo o szkolnictwie wyższym wymaga zmiany mentalności jego twórców. Zmieniają się bowiem warunki funkcjonowania naszego społeczeństwa, państwa i gospodarki, a więc także i szkolnictwa wyższego. Warto tu nawiązać do wypowiedzi Premiera RP i Deklaracji Obywatelskiej Edukacja dla rozwoju (Kraków 18 marca 2001). Obecnie rodzice studentów szkół prywatnych płacą podatki, z których utrzymują się uczelnie państwowe, a dodatkowo płacą czesne w uczelniach niepaństwowych. Dotyczy to ponad pół miliona rodzin. Dlatego też postulaty Deklaracji Obywatelskiej dotyczące wprowadzenia powszechnej odpłatności za studia rekompensowanej odpisami podatkowymi oraz systemem stypendiów i kredytów studenckich należy uznać za celowe i wymagające wprowadzenia w życie. Zgodnie z tą deklaracją należy też zrównać status prawny szkół publicznych i niepublicznych (z takim samym zakresem dotacji i powszechnością stypendiów).
Już wstępna analiza projektu ustawy o zmianie ustaw wskazuje na jego znaczną jednostronność, negatywne konsekwencje i niebezpieczeństwo dla szeregu obszarów systemu szkolnictwa wyższego w Polsce. W takim stanie nie powinien on być skierowany na drogę legislacyjną.

Prof. dr hab. Józef Szabłowski, rektor Wyższej Szkoły Finansów i Bankowości w Białymstoku, pełni funkcję przewodniczącego Konferencji Rektorów Uczelni Niepaństwowych.

Komentarze