Agora

Udostępniamy ogólną część raportu NIK, krytycznie oceniającego funkcjonowanie
państwowego szkolnictwa wyższego i przedstawiającego koncepcje rozwiązań 
poprawiających jego stan. Raport spotkał się z krytyczną reakcją 
środowiska akademickiego, został odrzucony przez wielu rektorów. 
Zakwestionowano zarówno ustalenia kontroli, jak i propozycje zmian.
Całość raportu na stronie: www.nik.gov.pl/wyniki_kontroli/dokumenty/2002163.doc  

Najwyższa Izba Kontroli
Departament Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego
Informacja o wynikach kontroli 
odpŁatności za studia w państwowych 
szkołach wyższych

Warszawa, czerwiec 2002 r.

Część ogólna

1. CHARAKTERYSTYKA KONTROLI

Kontrola odpłatności za studia w państwowych szkołach wyższych (nr kontroli P/01/0390) została podjęta z inicjatywy własnej Najwyższej Izby Kontroli i przeprowadzona w okresie od 10 września 2001 r. do 22 stycznia 2002 r. (data podpisania ostatniego protokołu).
Celem kontroli było dokonanie oceny prawidłowości wykorzystywania przez uczelnie państwowe ustawowych uprawnień do pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne, a zwłaszcza wypełniania wynikających z tego faktu wymogów i obowiązków, w szczególności w zakresie: organizacji i warunków realizacji zajęć dydaktycznych, ustalania wysokości pobieranych opłat, prowadzenia zajęć dydaktycznych zgodnie z planami i programami, a także wymogami określonymi w uchwałach Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego (RGSW).

Celem kontroli było również dokonanie oceny skuteczności nadzoru ministra edukacji narodowej i sportu, jako ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego oraz ministra sprawującego bezpośredni nadzór nad określonymi uczelniami państwowymi w sytuacji dynamicznego, w ostatnich latach, rozwoju odpłatnych form studiów i innych usług dydaktycznych.
Postępowaniem kontrolnym w państwowych szkołach wyższych został objęty okres lat akademickich 1999/2000 do 2000/2001, przy czym dla określenia kierunków i dynamiki zmian wykorzystywane będą dane statystyczne z lat wcześniejszych.

Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu oraz 25 spośród 83 państwowych szkół wyższych nadzorowanych i dotowanych ze środków budżetowych przez ministra edukacji narodowej i sportu.

Do kontroli wytypowano uczelnie działające na podstawie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Wykaz skontrolowanych szkół wyższych stanowi załącznik nr 1 do niniejszej informacji.

Kontrole rozpoznawcze zostały przeprowadzone w 2 uczelniach – w Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej w Warszawie oraz Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w Płocku, działającej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych.

Poza wynikami kontroli NIK utrwalonymi w protokołach kontroli w treści informacji wykorzystano także dane statystyczne ministra edukacji narodowej i sportu oraz Głównego Urzędu Statystycznego, a także informacje zebrane w trakcie kontroli od jednostek niekontrolowanych w trybie art. 29 ust. 2 lit. f ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli. Kontrolę koordynował Departament Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego, a brały w niej udział Delegatury NIK w: Bydgoszczy, Gdańsku, Katowicach, Kielcach, Krakowie, Lublinie, Łodzi, Olsztynie, Opolu, Poznaniu, Rzeszowie i Warszawie.

2. OCENA KONTROLOWANEJ DZIAŁALNOŚCI I SYNTEZA USTALEŃ KONTROLI

Wprowadzenie w życie ustawą z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym przepisów zezwalających uczelniom państwowym na pobieranie opłat za niektóre zajęcia dydaktyczne, a osobom fizycznym i prawnym na tworzenie niepaństwowych szkół wyższych – zaowocowało 4-krotnym wzrostem liczby studentów, a to głównie w wyniku rozwoju odpłatnych form studiów zaocznych, wieczorowych i eksternistycznych w uczelniach państwowych (udział studentów odpłatnych form studiów w tych szkołach zbliża się do ok. 50 proc.), jak też rosnącej dynamicznie liczby szkół niepaństwowych (w 2001 r. studenci 204 powstałych do tego czasu uczelni niepaństwowych stanowili ok. 30 proc. ogólnej liczby studentów).

Tym niemniej obecna sytuacja w uczelniach państwowych nasuwa szereg krytycznych uwag i zastrzeżeń i skłania, zdaniem NIK, do pogłębionej refleksji nad obecnym systemem organizacji i finansowania studiów wyższych w Polsce. Imponujący pod tym względem liczbowym i wskaźnikowym (wskaźnik skolaryzacji osiągnął poziom najbardziej rozwiniętych krajów świata) rozwój studiów wyższych miał bowiem charakter żywiołowy, oderwany coraz bardziej od realnych możliwości kadrowych, lokalowych i organizacyjnych. W uczelniach państwowych podporządkowany był głównie interesom finansowym tych uczelni i ich pracowników naukowo-dydaktycznych; sprawy jakości kształcenia przesuwane były na dalszy plan. Rosnące wpływy z opłat pozwalały na dofinansowanie bieżących kosztów działalności uczelni, w tym wyższych wynagrodzeń kadry nauczycielskiej. Podkreślić należy przy tym fakt, że dotacja budżetowa na działalność dydaktyczną nie pokrywała kosztów tej działalności, a w tym zwłaszcza płac. W sytuacji tej kandydatom zainteresowanym podjęciem studiów w formach odpłatnych zapewniano praktycznie bezproblemowy, w odróżnieniu od studiów dziennych, dostęp do indeksów, jednakże bez gwarancji równych szans uzyskania porównywalnego do studentów studiów dziennych poziomu wykształcenia.

Wprowadzenie uregulowań silnie stymulujących rozwój szkolnictwa wyższego w Polsce, przy jego spodziewanym rozwoju, nie zbiegło się z utworzeniem i wprowadzeniem w życie nadzoru państwa i stosownych regulacji prawnych zapewniających właściwe standardy kształcenia i poziom kwalifikacji absolwenta szkoły wyższej odbywającego studia w formach odpłatnych. W uczelniach państwowych nie zapewniono także nadzoru nad skalą rozwoju odpłatnych form studiów i prawidłowością pobierania za nie opłat.

W tych warunkach Polska, dopuszczając pobieranie opłat w uczelniach publicznych, aż do 2002 r. była jednym z ostatnich krajów europejskich, w którym brak było państwowej instytucji zajmującej się kontrolą jakości kształcenia w szkołach wyższych. Instytucja taka (Państwowa Komisja Akredytacyjna) powołana została dopiero z początkiem 2002 r. Uczelnie państwowe, jak i niepaństwowe, wcześniej niż uczynił to nadzór państwowy, zareagowały na niepokojące zjawisko obniżenia jakości kształcenia i podjęły działania w kierunku wprowadzenia nieobowiązkowej akredytacji.

Konsekwencje braku stosownych regulacji i słabego nadzoru państwa nad uczelniami niepaństwowymi, ujawnione przez NIK w wyniku przeprowadzonej w IV kwartale 1999 r. kontroli, przedstawiono w Informacji o wynikach kontroli funkcjonowania nadzoru państwa nad niepaństwowymi szkołami wyższymi i wyższymi szkołami zawodowymi. Obecna kontrola odpłatności za studia w państwowych szkołach wyższych ujawniła liczne nieprawidłowości oraz niekorzystne zjawiska i tendencje także w uczelniach państwowych, czemu sprzyjał wyżej wspomniany brak spójnych i precyzyjnych uregulowań prawnych. Faktem jest jednak, iż przewidziane w obowiązującym stanie prawnym regulacje, mające na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom, nie były na ogół przez uczelnie respektowane, przy równoczesnym braku dostatecznego zainteresowania bądź reakcji ze strony organów państwowych odpowiedzialnych za nadzór. Stwierdzono, iż wspomniany brak nadzoru i reakcji doprowadził już do niekorzystnego utrwalenia działań uczelni państwowych.

Ustalenia kontroli przeprowadzonej w 25 uczelniach państwowych, omówione szczegółowo w części B informacji, przedstawiają się następująco:

1. Kontrolowane państwowe szkoły wyższe wykorzystywały, praktycznie bez ograniczeń, wywołane uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi duże i wciąż jeszcze rosnące, zainteresowanie podejmowaniem studiów w formach odpłatnych, a także duże zaufanie do uczelni państwowych. Równocześnie czyniły to w sposób nierzetelny, przyjmując na kolejne roczniki studiów odpłatnych na ogół dowolną liczbę kandydatów, bez względu na posiadane możliwości kadrowe, lokalowe i techniczne. Kontrolowane uczelnie z dużą łatwością odchodziły od ustalonych wcześniej limitów przyjęć na studia odpłatne, o ile liczba kandydatów skłonnych (przymuszonych najczęściej brakiem miejsc na studiach dziennych) wnosić ustalone przez nie opłaty przewyższała te limity. W praktyce o liczbie przyjęć decydowały głównie względy finansowe, a nie możliwości dydaktyczne. W rezultacie we wszystkich skontrolowanych uczelniach następował w objętych kontrolą latach 1997-2001 systematyczny wzrost liczby studentów studiów odpłatnych, w 13 uczelniach jego dynamika była wyższa od dynamiki wzrostu liczby studentów studiów dziennych.

W dążeniu do stałego zwiększania wpływów znaczna część (12 spośród 25 skontrolowanych uczelni) przekroczyła i to znacznie (niektóre już kilka lat temu) dopuszczalne granice (50 proc.) udziału studentów studiów odpłatnych, naruszając w sposób świadomy i całkowicie bezkarny przepis ustawy o szkolnictwie wyższym, a także konstytucyjną zasadę bezpłatnego nauczania w państwowych szkołach wyższych.

2. W celu pozyskania możliwie największej liczy studentów wnoszących opłaty, wymagania stawiane kandydatom na studia odpłatne były niższe we wszystkich kontrolowanych uczelniach w sposób zasadniczy od wymagań stawianych kandydatom na studia dzienne i ograniczyły się najczęściej do rozmów kwalifikacyjnych, a często jedynie do posiadania świadectwa dojrzałości. W większości przypadków rezygnowano natomiast z jakichkolwiek form sprawdzenia wiedzy i predyspozycji kandydatów. Ocenić więc można, że taka rekrutacja była pozbawiona istoty przypisywanych jej funkcji; ułatwiała dostęp do indeksów bez zagwarantowania nabywcom warunków do pomyślnego kontynuowania studiów i uzyskania należnych kwalifikacji. Selekcja i próby równania do poziomu studiów dziennych następowały w najlepszym przypadku już w trakcie studiów, co odbywało się z krzywdą dla studentów studiów płatnych – znaczna ich część uświadamiana była o braku predyspozycji do studiów dopiero po wydatkowaniu znacznych nieraz kwot pieniędzy.

3. Rozwojowi odpłatnych form kształcenia podporządkowane były również działania uczelni polegające na tworzeniu nowych struktur organizacyjnych, w tym nowych kierunków studiów. W rezultacie, w kontrolowanych uczelniach niektóre z prowadzonych kierunków studiów były przeznaczone wyłącznie na odpłatne formy kształcenia, a na wielu udział studentów studiów odpłatnych przewyższał 70 proc. Stwierdzono przy tym liczne przypadki tworzenia nowych kierunków studiów, mimo braku możliwości wypełniania związanych z tym obowiązujących wymogów kadrowych i programowych.

Na szczególną uwagę zasługuje duża aktywność kontrolowanych uczelni w zakresie tworzenia struktur zamiejscowych. Stwierdzono, że 14 spośród 25 skontrolowanych uczelni podjęło i prowadziło kształcenie studentów, głównie studiów odpłatnych, poza siedzibą uczelni – wszystkie jednakże najczęściej w formach nielegalnych. Większość tworzonych przez te uczelnie jednostek zamiejscowych nie posiadało bowiem wymaganego ustawą statusu wydziału zamiejscowego lub filii, gdyż nie spełniały obowiązujących wymogów, upoważniających do prowadzenia działalności dydaktycznej na poziomie wyższym. Pozwalały natomiast, przy wyczerpaniu możliwości lokalowych w siedzibach uczelni, nadal rozwijać studia odpłatne, korzystając z zainteresowania i pomocy władz lokalnych.

Szczególnym przejawem nielegalnych działań kontrolowanych jednostek były porozumienia zawierane z różnymi podmiotami i uczelniami niepaństwowymi. Porozumienia te sprowadzały się do odpłatnego przekazywania ustawowych kompetencji do organizowania i prowadzenia odpłatnego kształcenia na poziomie wyższym na podmioty ich nie posiadające, a także uprawnień do prowadzenia studiów magisterskich na uczelnie niepaństwowe, które ich nie posiadały i nie mogły uzyskać w sposób legalny. Uczelnie państwowe, firmując także nielegalne przedsięwzięcia i potwierdzając fakt ukończenia studiów własnymi dyplomami, zapewniały sobie proporcjonalny udział w przychodach z opłat oraz możliwość dodatkowego zatrudnienia nauczycieli akademickich. Jednocześnie uczelnie powiększając, a dokładnie pozorując w ten sposób zwiększenie liczby studentów, stwarzały podstawy do uzyskania zwiększonej z tego tytułu dotacji budżetowej.

4. We wszystkich kontrolowanych uczelniach rozwój ilościowy i jakościowy kadry nauczycieli akademickich nie nadążał za wzrostem liczby studentów, zwłaszcza że uczelnie, poza odpłatnymi formami studiów zaocznych, wieczorowych i eksternistycznych, zwiększały znacznie liczbę słuchaczy studiów podyplomowych (również odpłatnych) i doktoranckich, a znaczna część nauczycieli podejmowała dodatkowe zatrudnienie w innych uczelniach (najczęściej niepaństwowych). W objętym kontrolą okresie lat 1997-2001 liczba studentów w badanych uczelniach wzrosła ogółem o ponad 30 proc. (studentów studiów odpłatnych o 42 proc.), natomiast liczba nauczycieli akademickich o 5,1 proc. przy czym zaledwie 33,1 proc. profesorów posiadało tytuł naukowy, a wśród adiunktów tylko 12,4 proc. posiadało stopień naukowy doktora habilitowanego. W tej sytuacji krytycznie ocenić należy decyzje senatów niektórych kontrolowanych uczelni, wydłużających nawet do 40 lat zalecany w ustawie na 9 lat okres zatrudnienia na stanowisku adiunkta osoby nie posiadającej stopnia naukowego doktora habilitowanego. W praktyce stwarza to nominowanemu adiunktowi niezwykle komfortową sytuację doczekania emerytury bez konieczności uzyskania habilitacji i równocześnie korzystania ze znacznie obniżonego pensum. Nie dziwi więc fakt, iż w kontrolowanych uczelniach udział liczby adiunktów legitymujących się stopniem doktora habilitowanego zmalał z 13,4 proc. do 12,4 proc.

5. Rosnące dysproporcje pomiędzy liczbą studentów a liczbą nauczycieli akademickich prowadziły do nadmiernych obciążeń nauczycieli zajęciami dydaktycznymi, a również do pogarszania warunków studiów, co przejawiało się m.in. rosnącą sukcesywnie, we wszystkich kontrolowanych uczelniach, liczbą studentów przypadających na jednego nauczyciela z tytułem naukowym profesora bądź stopniem naukowym doktora habilitowanego. We wszystkich kontrolowanych uczelniach znaczna część nauczycieli akademickich podejmowała zajęcia dydaktyczne w wymiarze przekraczającym pensum, często w stopniu przekraczającym określone ustawą o szkolnictwie wyższym dopuszczalne granice godzin ponadwymiarowych, przy wyżej wspomnianym równoczesnym podejmowaniu dodatkowego zatrudnienia w innych uczelniach, najczęściej niepaństwowych. W skrajnym przypadku pensum pracownika naukowo-dydaktycznego zostało przekroczone aż 36-krotnie, jakkolwiek zgodnie z art. 102 ustawy o szkolnictwie wyższym liczba godzin ponadwymiarowych dla tej grupy pracowników nie może przekroczyć 1/4 pensum. Stwierdzone przypadki wielokrotnego przekraczania pensum, z równoczesnym podejmowaniem pracy na kilku etatach, nie należały do rzadkości. Świadczyć to może o znacznym zaniżeniu określonych w ustawie norm bądź realizacji zwiększonych zadań dydaktycznych kosztem całkowitej lub częściowej rezygnacji z pracy naukowej, co w ocenie RGSW grozić może zanikiem prowadzonych badań i utratą zdolności do samoodtwarzania się środowisk akademickich.

Nadmierne obciążenie nauczycieli akademickich zajęciami dydaktycznymi uwidoczniło się szczególnie niekorzystnie w fazie nadzoru nad realizacją prac dyplomowych i magisterskich, stanowiących podstawę promocji absolwentów i nadania im odpowiednich tytułów zawodowych, mających na celu potwierdzić nabyte wiadomości i kwalifikacje zawodowe. Stwierdzono liczne przypadki promowania przez jednego nauczyciela akademickiego w jednym roku nawet kilkuset prac. Stan taki stwarzał szczególnie korzystny klimat do powstania i funkcjonowania rynku prac dyplomowych umożliwiającego każdemu studentowi nabycie za niewielką kwotę gotowej pracy dyplomowej na dowolny temat.

6. We wszystkich kontrolowanych uczelniach oferta programowa studiów płatnych znacząco różniła się od oferty programowej studiów dziennych (w wymiarze godzinowym nawet o 2/3, a pod względem liczby przedmiotów nawet o 1/2); w 20 skontrolowanych uczelniach, tj. w większości, na poszczególnych kierunkach studiów płatnych nie spełniano nawet minimalnych wymogów określonych stosownymi uchwałami RGSW, jakkolwiek te odnosiły się tylko do przedmiotów obligatoryjnych, stanowiących tylko fragment minimalnego programu studiów.
Dysproporcje programowe, niezależnie od istniejącej w danej uczelni sytuacji kadrowej, były także wynikiem przyjmowanego powszechnie (nie tylko w kontrolowanych uczelniach) systemu organizacji studiów, który na studiach zaocznych polegał na tym, że zajęcia dydaktyczne prowadzone były na odbywających się raz na 2 lub 3 tygodnie kilkunastogodzinnych zajęciach sobotnio-niedzielnych. W ocenie NIK, głębokie zróżnicowanie programów i planów zajęć dydaktycznych oraz brak nadzoru nad jakością i samodzielnością wykonywanych prac dyplomowych nie gwarantował, nawet w ramach jednej uczelni, porównywalnego poziomu wiedzy, umiejętności i przygotowania zawodowego absolwentów uzyskujących równoważne dyplomy i tytuły zawodowe. Co więcej, w przypadku niewypełnienia minimum programowego i niespełnienia wymogów kadrowych, problematyczna staje się zasadność wydania oraz ważności wydanych dyplomów ukończenia studiów wyższych. Zebrane w trakcie kontroli informacje, aczkolwiek w ograniczonym zakresie, wskazują, iż absolwenci kończący studia odpłatne nie mają większych szans na znalezienie zatrudnienia w renomowanych firmach. Z informacji tych wynika bowiem, iż absolwenci studiów płatnych uczelni państwowych mają ponad 10-krotnie mniejszą szansę znalezienia pracy w renomowanej firmie od absolwentów studiów dziennych, natomiast absolwenci uczelni niepaństwowych prawie 12-krotnie mniejszą.

7. Zmiany ilościowe i strukturalne w uczelniach państwowych – wywołane dynamicznym rozwojem studiów płatnych, przy relatywnie niewielkim wzroście zatrudnienia nauczycieli akademickich – niekorzystne dla ogółu studentów, ale głównie studiów odpłatnych – przynosiły znaczące korzyści uczelniom. Dynamika wzrostu przychodów z odpłatnej działalności dydaktycznej wyprzedzała zarówno przychody ogółem z działalności dydaktycznej, jak też stanowiącą dominujący ich składnik – dotację budżetową. W dwóch skontrolowanych jednostkach udział przychodów z odpłatnej działalności dydaktycznej w 2000 r. przekroczył nawet poziom 50 proc. ich ogółu. W latach 1997-2001 w uczelniach MENiS średni wzrost przychodów z opłat (o 121 proc.) był znacznie wyższy niż wynikałoby to ze wzrostu kosztów działalności dydaktycznej (o 49,9 proc.), czy też wzrostu liczby studentów studiów odpłatnych (o 44,8 proc.).

8. Rosnące przychody z opłat pozwalały na systematyczne podwyższanie wynagrodzeń zatrudnionych w uczelniach nauczycieli akademickich, znacznie ponad stawki uwzględnione w dotacji budżetowej. W skali MENiS, w objętym kontrolą zakresie, wzrost wypłaconych wynagrodzeń, przy wzroście liczby nauczycieli o 6,5 proc., wyniósł aż 77 proc. i był ponaddwukrotnie wyższy od wzrostu dotacji budżetowej na działalność dydaktyczną. Stwierdzono przy tym, iż na ogół wzrost wynagrodzeń nie pozostawał w ścisłym związku ze wzrostem ilości zajęć dydaktycznych. Określając godzinowe granice pensum dydaktycznego ustawa o szkolnictwie wyższym pozostawiła w gestii senatów uczelni nie tylko możliwość ustalania wysokości pensum (w granicach określonych w ustawie), ale także uprawnienia do określania rodzajów realizowanych zajęć dydaktycznych, warunków obniżania oraz zasad rozliczania godzin dydaktycznych. W konsekwencji, o wymiarze realizacji ustalonego dla danego pracownika pensum decydowała nie tylko liczba godzin faktycznie przeprowadzonych, ale głównie różnego rodzaju przeliczenia i mnożniki. Prowadziło to do nieproporcjonalnego wzrostu godzin ponadwymiarowych w stosunku do liczby godzin faktycznie przepracowanych, a inaczej mówiąc – do zmiany godzin obowiązkowych wynikających z pensum na niżej opodatkowane godziny ponadwymiarowe (realizowane w ramach umów zleceń lub o dzieło i rozliczane według relatywnie wysokich i sukcesywnie zwiększanych stawek).

9. W żadnej ze skontrolowanych uczelni nie były przestrzegane obowiązujące zasady ustalania opłat za studia, w żadnej bowiem nie ustalano planowanych kosztów zajęć dydaktycznych, do czego zobowiązywały przepisy wydanego na podstawie ustawy rozporządzenia Rady Ministrów. Tym samym koszty te nie decydowały o wysokości opłat. W tej sytuacji – biorąc pod uwagę, że decydujące w znacznym stopniu o kosztach różnice programowe między studiami dziennymi a odpłatnymi sięgały 70 proc., zaś dotacja na jednego studenta studiów płatnych stanowi 30 proc. dotacji na jednego studenta studiów dziennych – w niektórych skrajnych przypadkach pobieranie opłat mogło być pozbawione podstaw.

Najczęściej kontrolowane uczelnie ustalały wysokość opłat na zasadach wolnorynkowych, traktując je jako źródło dochodów bilansujących ich przychody i koszty. O wysokości opłat decydowały więc w głównej mierze: renoma uczelni, popularność kierunków i liczba kandydatów (baza demograficzna), stąd też nieuzasadnione, a często nawet zaskakujące ich zróżnicowanie, np. za I rok studiów i lata dalsze. Taki sposób ustalania wysokości opłat pozwalał uczelniom na osiąganie znaczących zysków – i to w sytuacji relatywnie wysokich kosztów zajęć, prowadzonych w wyżej płatnych godzinach ponadwymiarowych. W rezultacie studia płatne stanowiły ukrytą formę dofinansowania działalności uczelni państwowych. Faktem jest, iż dotacje budżetowe na działalność dydaktyczną nie wystarczają na pokrycie kosztów bieżącej działalności uczelni, a zwłaszcza płac, w wysokości zadowalającej nauczycieli akademickich. Nie podlega jednak dyskusji, iż ustalanie opłat na zasadach wolnorynkowych narusza nie tylko przepisy ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów, ale także konstytucyjne zasady równego dostępu do nauki. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, czesne pobierane od studentów studiów płatnych, nie może przekroczyć kosztów ponoszonych przez uczelnie w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia tych form studiów. Analiza kosztów uczelni państwowych i zasad ich finansowania wskazuje na daleko idące uzależnienie sytuacji finansowej tych uczelni od studiów płatnych, co w warunkach przewidywanego niżu demograficznego doprowadzić może do poważnych zakłóceń ich dotychczasowej względnej równowagi finansowej.

10. Powstawaniu i utrwalaniu omówionych wyżej nieprawidłowości sprzyja słabość nadzoru państwowego sprawowanego przez ministra edukacji narodowej (obecnie ministra edukacji narodowej i sportu), pełniącego w odniesieniu do kontrolowanych uczelni funkcję zarówno ministra właściwego, jak i ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Jednakże, jak już podano na wstępie, ustawa o szkolnictwie wyższym nie wyposażyła tego organu w dostateczne instrumenty pozwalające na pełną ocenę działalności uczelni organizujących i prowadzących odpłatne formy studiów, a także na podejmowanie skutecznych działań w przypadku występowania i ujawniania nieprawidłowości. Jednocześnie pozostawiła uczelniom państwowym, zwłaszcza typu akademickiego, duży obszar swobody wykraczający poza granice autonomii. Tym niemniej stwierdzono, że Ministerstwo nie podejmowało skutecznych działań wyjaśniających i interwencyjnych w znanych Ministerstwu licznych przypadkach, gdy w nadzorowanych uczelniach udział studentów odpłatnych form studiów przekraczał 50 proc. Ministerstwo nie wykorzystywało także uprawnień i możliwości nadzorczych wynikających z przepisów art. 34 ustawy, zobowiązujących uczelnie do przedstawiania ministrowi rocznych sprawozdań wraz z informacją o stanie zatrudnienia, a także oddziaływania na prawidłowość tworzenia nowych kierunków studiów. Mimo dynamicznego rozwoju studiów płatnych, podejmowane przez pracowników Ministerstwa wizytacje nie obejmowały problematyki przestrzegania minimum kadrowego, obciążenia nauczycieli akademickich zajęciami dydaktycznymi, zgodności ofert edukacyjnych z obowiązującymi standardami czy też ustalania wysokości opłat. Ministerstwo nie posiadało dostatecznego rozpoznania w zakresie funkcjonowania i przestrzegania w praktyce w ustawie z 1998 r. przepisu umożliwiającego tworzenie poza siedzibą zamiejscowych jednostek.

W świetle przedstawionych ustaleń kontroli, całe ryzyko związane z wyborem uczelni, jej ukończeniem czy nieukończeniem, a także uzyskanym poziomem kwalifikacji ponosi obecnie student decydujący się na podjęcie studiów odpłatnych, natomiast uczelnie, jak też nadzorujące je organy państwowe, doprowadzając bądź godząc się na obniżenie poziomu kształcenia, nie ponoszą w tym zakresie żadnej odpowiedzialności.

3. UWAGI I WNIOSKI

Skala i zakres powstałych i utrwalonych już nieprawidłowości, zjawisk i tendencji, a także nielegalnych poczynań uczelni państwowych, stawia szczególnie trudne zadania przed powołaną z początkiem 2002 r. Państwową Komisją Akredytacyjną. Wymaga także zintensyfikowania nadzoru ze strony ministra edukacji narodowej i sportu – tym bardziej iż dokonana w lipcu 2001 r. nowelizacja ustawy o szkolnictwie wyższym rozszerzyła znacząco jego uprawnienia nadzorcze i kontrolne.

Korzystne z punktu widzenia nadzoru i zapewnienia jakości kształcenia nowe uregulowania ustawy o szkolnictwie wyższym, jak również fakt powołania Państwowej Komisji Akredytacyjnej, pozwalają na przedstawienie następujących wniosków:

I. W zakresie legislacyjnym rozważenie przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu celowości:
• określenia maksymalnego udziału studentów studiów odpłatnych nie tylko w skali uczelni, ale również na poszczególnych kierunkach studiów, jak też w powstałych i powoływanych filiach i wydziałach zamiejscowych;
• rozszerzenia wprowadzonego ustawą z dnia 20 lipca 2001 r. obowiązku informowania ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego oraz ministra właściwego (art. 34 ust. 2 pkt 9 ustawy) o utworzeniu filii lub wydziału na wszystkie przypadki podejmowania działalności dydaktycznej poza siedzibą;
• jednoznacznego określenia wymogu równoważności studiów, dotyczącego programów wszystkich form studiów (dziennych, wieczorowych i zaocznych) dających ten sam tytuł zawodowy, szczegółowego określenia kryteriów i trybu ustalania wysokości opłat za studia w uczelniach państwowych;
• sprecyzowania i wzmocnienia uprawnień kontrolnych ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i ministrów właściwych, a także wprowadzenia sankcji w odniesieniu do uczelni przekraczających dopuszczalną określoną ustawą granicę rozwoju innych form studiów niż dzienne;
• opracowania i wprowadzenia w życie (stosownie do art. 4a ust. 2 pkt 3 ustawy o szkolnictwie wyższym) standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów na określonym poziomie kształcenia, uwzględniających sylwetkę absolwenta, ramowe treści nauczania (w grupie przedmiotów ogólnych, podstawowych i kierunkowych), wraz z minimalną liczbą godzin, których realizacja jest obligatoryjna na wszystkich formach studiów (dziennych, wieczorowych i zaocznych.

II. W zakresie nadzoru sprawowanego przez ministra edukacji narodowej i sportu celowym jest: 
• podjęcie skutecznych działań na rzecz przywrócenia w uczelniach państwowych podstawowej roli studiów prowadzonych w systemie dziennym;
• skuteczne przeciwdziałanie tworzeniu i prowadzeniu kierunków studiów przez uczelnie nie spełniające obowiązujących warunków określonych w rozporządzeniu ministra edukacji narodowej i sportu z dnia 28 marca 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinna odpowiadać uczelnia, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów oraz nazw kierunków studiów;
• wykorzystanie nadzorczych uprawnień ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, a także uprawnień Państwowej Komisji Akredytacyjnej do ograniczenia – żywiołowego i dotychczas motywowanego głównie potrzebami finansowymi uczelni – rozwoju studiów odpłatnych do poziomu możliwości zapewniających wymaganą jakość kształcenia, ze szczególnym uwzględnieniem prognoz demograficznych i potrzeb gospodarki. 
• pełne i efektywne wykorzystanie w nadzorze sprawowanym nad państwowymi uczelniami ocen i opinii PKA i RGSW;
• konsekwentne stosowanie wymagań oraz trybu cofania bądź zawieszania uprawnień do prowadzenia studiów na poziomie wyższym na danym kierunku w uczelniach nie spełniających obowiązujących w tym zakresie wymogów – stosownie do art. 4b ust. 3 i 4 ustawy o szkolnictwie wyższym;
• zlokalizowanie, a następnie wyeliminowanie przypadków prowadzenia przez państwowe szkoły wyższe nielegalnych jednostek organizacyjnych, a także podejmowania przez te szkoły działań wykraczających poza ustawowe kompetencje i określony w ustawie zakres autonomii;
• sprecyzowanie, w uzgodnieniu z uczelniami, aktualnych i przydatnych w działalności MENiS wymogów merytorycznych i formalnych odnośnie sprawozdań rocznych, do składania których uczelnie państwowe zobowiązane są przepisami art. 34 ust. 1 ustawy; egzekwowanie uzgodnionych ustaleń w tym zakresie;
• egzekwowanie od komórek MENiS zajmujących się nadzorem nad uczelniami państwowymi pełnej realizacji zadań i obowiązków określonych zwłaszcza w ustawie o szkolnictwie wyższym, w tym także zwiększenie zainteresowania tych komórek o problematykę: przestrzegania minimum kadrowego i obciążeń nauczycieli akademickich ponadwymiarowymi zajęciami dydaktycznymi, zgodności ofert edukacyjnych z obowiązującymi standardami, ustalania wysokości opłat za zajęcia dydaktyczne, gospodarki finansowej uczelni.
Część ww. wniosków skierowana została już do ministra edukacji narodowej i sportu po kontroli przeprowadzonej w MENiS w IV kwartale 2001 r.
Niezależnie od przedstawionych wniosków, wynikających wprost z ustaleń przeprowadzonych kontroli, obecna sytuacja w uczelniach państwowych wskazuje, zdaniem NIK, na potrzebę pilnego przystąpienia do kompleksowej przebudowy systemu organizacji i finansowania studiów wyższych w Polsce.

Obecne rozwiązania w tym zakresie – preferujące rozwój ilościowy, oparty na odpłatnych formach studiów zaocznych i wieczorowych – nie zapewniają utrzymania wymaganego poziomu jakości kształcenia i spełniania przez uczelnie podstawowego celu, jakim jest (zgodnie z ustawą) kształcenie studentów w zakresie danej gałęzi wiedzy oraz ich przygotowywanie do wykonywania określonych zawodów. Już niemal połowa studentów uczelni państwowych wnosząc opłaty za studia nie uzyskuje w zamian warunków do pomyślnego ukończenia studiów i zdobycia odpowiednich kwalifikacji.

W tej sytuacji rozważenia wymaga zwłaszcza celowość dalszego utrzymywania, w tak szerokim zakresie, kształcenia na poziomie wyższym w formach zaocznych, nie gwarantujących w praktyce spełnienia, często nawet w minimalnym stopniu, wymagań programowych warunkujących studentom tych form studiów uzyskanie wymaganego przygotowania zawodowego. Wynikające z istoty studiów zaocznych ograniczenia w programach zajęć dydaktycznych, uzasadnione w przypadku studentów legitymujących się wieloletnią praktyką zawodową w podejmowanym kierunku studiów, stają się wysoce problematyczne w przypadku osób podejmujących studia bezpośrednio po maturze, a zwłaszcza w sytuacji nie dających się pogodzić stanowisk (co do zakresu tych ograniczeń) prezentowanych przez RGSW oraz poszczególne uczelnie. Dodać przy tym należy, iż aktualnie studenci studiów zaocznych rekrutują się głównie spośród osób bez doświadczenia zawodowego, które nie sprostały wymogom egzaminu na studia dzienne lub świadome swoich wiadomości zrezygnowały z tej próby i które w celu zdobycia środków na opłacenie studiów zmuszone są często do podjęcia pracy. Oczekiwania, iż osoby te są w stanie nadrobić różnice programowe dzielące ich od studentów studiów dziennych, wydają się całkowicie pozbawione podstaw.

Komentarze