Agora

Autonomia szkół wyższych jest bardzo duża. Należy ją szanować i wzmacniać, 
jednak w taki sposób, aby nie cierpiała na tym jakość edukacji.

Rozmowa ze Zbigniewem Wesołowskim,
wiceprezesem Najwyższej Izby Kontroli

 Gruntowna kontrola w uczelniach państwowych pokazała wiele niekorzystnych zjawisk w kształceniu zaocznym.
– Kontrolowane uczelnie państwowe nadal prowadzą studia dzienne i to w skali nie mniejszej niż w latach poprzednich. Izba nie ma również żadnych podstaw, by twierdzić, że poziom tych studiów uległ obniżeniu. Faktem jest natomiast, iż ujawnione przez kontrole NIK niekorzystne zjawiska i rażące nieprawidłowości towarzyszące rozwojowi odpłatnych form studiów nie pozwalają na jednoznacznie pozytywną ocenę dokonanego od 1990 r. trzykrotnego zwiększenia liczby studentów w uczelniach państwowych. Ten imponujący wzrost podporządkowany był głównie rosnącym i niezaspokojonym potrzebom finansowym uczelni i zatrudnionych w nich nauczycieli akademickich. Niepokojącym sygnałem było to, że liczba studentów zaocznych form kształcenia w niektórych uczelniach zaczęła przewyższać liczbę studentów studiów dziennych. Mamy pretensje do uczelni, ale także do nadzoru sprawowanego przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu oraz do prawa, które te zagadnienia reguluje.

– Skontrolowali Państwo odpłatność i warunki kształcenia, podając zaskakujące, nieprawdopodobne wręcz dane, dotyczące studiów zaocznych. Natomiast wydaje się, że najważniejsze wnioski z tej kontroli dotyczą jakości kształcenia.
– Najwyższa Izba Kontroli, wbrew kierowanym pod jej adresem zarzutom ze strony przedstawicieli środowiska akademickiego, nie dokonywała bezpośrednich ocen jakości kształcenia w kontrolowanych uczelniach, uznając, iż wykracza to poza zakres jej kompetencji i możliwości. Wnioski pokontrolne nie dotyczą wprost jakości kształcenia. Dotyczą natomiast w dużej części kwestii, które mają bezpośredni związek z jakością kształcenia, ale dają się w sposób jednoznaczny określić, zwymiarować lub odnieść do obowiązujących norm. Najważniejszy wniosek z kontroli dotyczy pilnego przystąpienia do kompleksowej przebudowy systemu organizacji i finansowania studiów wyższych w Polsce, oczywiście pod kątem zwiększenia dostępu do tych studiów, przy równoczesnym zapewnieniu ich wysokiej jakości.

– NIK zarzuciła uczelniom, że pierwszy rok traktowany jest jako przysłowiowe sito, tj. że przyjmuje się wszystkich chętnych, a w trakcie roku poważna część studentów odpada, bo nie daje sobie rady. Pierwszy rok jest też zazwyczaj droższy niż następne lata. Uczelnie natomiast traktują to rozwiązanie jako szansę dla wszystkich.
– Uczelnie państwowe przyjmują na ogół dowolną liczbę kandydatów, odpowiadającą często liczbie chętnych, ale tylko tych, którzy są skłonni płacić za studia. NIK nie jest przeciwna ani pobieraniu opłat za studia, ani też przyjmowaniu na te studia wszystkich chętnych. Rzecz w tym, że uczelnie czynią to w sposób nierzetelny. Przyjmując dowolną liczbę kandydatów i pobierając od nich opłaty, ustalane również w sposób dowolny, nie baczą na posiadane możliwości kadrowe, lokalowe czy organizacyjne, a tym samym nie zapewniają warunków do pomyślnego i efektywnego kontynuowania rozpoczętych studiów. W konsekwencji, w uczelniach dbających o poziom nauczania każdego roku wysoki odsetek studentów studiów odpłatnych już na starcie nie jest w stanie sprostać stawianym wymogom. W innych, mimo okrojonych skrajnych programów nauczania i zmniejszonych wymagań, studenci studiów odpłatnych uzyskują dyplom równoważny studiom dziennym. Mówiąc wprost, dla uczelni liczy się każda wniesiona opłata, a nie zawsze interes i los młodego człowieka. jest to bardzo ostra konkluzja i nie dotyczy wszystkich szkół.

– Mam wrażenie, że wymowa raportu NIK jest taka: uczelnia nie powinna działać na zasadach rynkowych. Tymczasem w edukacji powstał rynek i to zmusiło uczelnie publiczne do działania zgodnego z jego regułami. Jest to m.in. konsekwencją zadań, na których realizację nie ma środków budżetowych. Fakt, że uczelnia potrafi zapewnić sobie byt w trudnej sytuacji, powinien być zaliczony na plus.
– Niestety, nie mogę zgodzić się z liberalizmem w obszarze edukacji. Usługa edukacyjna to nie sprzedaż ziemniaków czy naprawa butów. Proces kształcenia jest długotrwały i kosztowny. Jego rezultaty, mimo różnych form uzyskania wiedzy, powinny być porównywalne. Tymczasem z zebranych informacji wynika, że na rynku pracy liczą się przede wszystkim kwalifikacje uzyskiwane w uczelniach państwowych w toku studiów dziennych. To nie z raportu NIK, a z konstytucji RP i ustawy o szkolnictwie wyższym wynika, iż uczelnie państwowe nie powinny działać na zasadach rynkowych. To, że uczelnie państwowe ustalają wysokość czesnego na zasadach wolnorynkowych jest w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego świadomym pogwałceniem konstytucyjnej zasady równego dostępu do nauki, a także rażącym naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. Tak więc działania takie w żadnym przypadku nie mogą być usprawiedliwione „przymusem reguł rynku”. Zresztą Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie w uzasadnieniu wyroku podał, że publiczna szkoła wyższa, wyposażona w majątek publiczny, nie może przekształcić się w zakresie związanym z dydaktyką świadczoną odpłatnie w instytucję komercyjną podporządkowaną prawom rynku i nastawioną na zysk. Jeżeli więc powstał rynek edukacyjny, to nie bez wpływu samych uczelni państwowych. Przypomnieć należy, iż już dawno zaniechano odgórnego określania limitów przyjęć na studia. Obowiązujące przepisy stwarzają możliwość, ale nie przymuszają do prowadzenia odpłatnych form studiów. Trudno więc doszukiwać się „konsekwencji zadań”, na które nie przydzielono środków budżetowych. Faktem jest natomiast, iż wydzielone w budżecie środki na szkolnictwo wyższe nie zapewniają korzystnych warunków rozwojowych ani też możliwości podwyższenia wynagrodzeń do poziomu satysfakcjonującego nauczycieli akademickich, co w sposób oczywisty i zgodny z oczekiwaniami ustawodawcy skłania uczelnie państwowe do podejmowania wysiłków i działań pozwalających na uzyskanie dodatkowych środków finansowych. Nie usprawiedliwia to jednak działań niezgodnych z obowiązującym prawem, a zapewnienie sobie bytu w trudnej sytuacji w żadnym przypadku nie może być zaliczane na plus.

– Zarzucili Państwo uczelniom płacenie za drastycznie wysoką liczbę godzin nadliczbowych, sięgającą w wielu przypadkach 3 tys. rocznie, przy pensum wynoszącym ok. 200 godzin na semestr. Czy sugerowałby Pan zwiększenie pensum nauczycieli akademickich?
– Pensje w szkolnictwie państwowym, te finansowane z dotacji budżetowej, są niskie. Nie dziwi więc, że nauczyciele akademiccy chcą dorobić. Jednak trudno uwierzyć, że ktoś przepracował 3 tys. godzin rocznie, a za tyle uczelnia zapłaciła. Ta liczba wynika z zastosowania różnych przeliczników, mnożników do określania wynagrodzeń za godziny nadliczbowe. Są one różne w różnych uczelniach, czasami bardzo dziwne. Na tych przelicznikach, a tym samym na godzinach nadliczbowych wypracowanych na studiach zaocznych, najwięcej zyskuje kadra o najwyższym statusie akademickim. która i tak najlepiej zarabia. Są przypadki, gdy pracownik realizuje 16-krotność pensum. To kuriozalne. Nie jestem kompetentny, by postulować zwiększenie pensum. Jednak na pewno trzeba tę kwestię uregulować.

– W raporcie wskazują Państwo na niedostateczny nadzór ze strony MENiS nad szkołami wyższymi. Czy chodzi tylko o nadzór, czy także o zakres autonomii uczelni?
– Nie można autonomii uczelni mylić z samowolą. Sens i istota autonomii zostały jednoznacznie określone w art. 2 ust. 1 ustawy w sposób następujący: Szkoły wyższe są organizowane i działają na zasadzie wolności badań naukowych, wolności twórczości artystycznej i wolności nauczania. Wnioskowane przez NIK zwiększenie nadzoru ze strony ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego w niczym tej autonomii nie narusza. Jest natomiast konieczne z punktu widzenia sprawnego funkcjonowania ww. systemów. Autonomia szkół wyższych jest bardzo duża. Należy ją szanować i wzmacniać, jednak w taki sposób, aby nie cierpiała na tym jakość edukacji.

– Czy narzędzia, którymi dysponuje minister edukacji wystarczają do skutecznego nadzoru nad uczelniami?
– Jak wynika z ustaleń kontroli, ustawa z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, wprowadzając „rewolucyjne” wówczas rozwiązania, pozwalające na pobieranie opłat za studia, nie wyposażyła państwowego organu nadzorującego szkoły wyższe w dostateczne instrumenty pozwalające na pełną ocenę działalności szkół prowadzących odpłatne formy studiów, a także na podejmowanie skutecznych działań w przypadku wystąpienia i ujawnienia nieprawidłowości. Faktem jest natomiast, iż wspomniany wyżej organ nadzorujący (obecnie minister edukacji narodowej i sportu) w bardzo skromnym zakresie wykorzystywał nawet te istniejące uprawnienia nadzorcze. Sytuacja ta uległa już korzystnym przeobrażeniom w wyniku tzw. nowelizacji lipcowej 2001 r. ustawy o szkolnictwie wyższym. Szczególnym wyrazem tych zmian jest powołanie z dniem 1 stycznia 2002 r. Państwowej Komisji Akredytacyjnej, wyposażonej w ustawowe uprawnienia oceny jakości kształcenia, co pozwala na wzmocnienie nadzoru ze strony MENiS. Na uwagę zasługuje także wprowadzenie i sprecyzowanie zasad przyznawania i cofania uprawnień do prowadzenia studiów wyższych na określonym kierunku studiów i poziomie kształcenia.

– Rozumiem, że nie skierowano żadnych wniosków do prokuratury?
– Wniosków do prokuratury nie kierowano, ponieważ zarówno ustawa o szkolnictwie wyższym, jak też wydane na jej podstawie rozporządzenie RM nie przewidują żadnych sankcji za nieprzestrzeganie ujętych w tych aktach przepisów. Wspomnę, iż w wyniku przeprowadzonej nie tak dawno, bo w końcu 1999 r., kontroli funkcjonowania nadzoru państwa nad niepaństwowymi szkołami wyższymi i ujawnionych w trakcie tej kontroli nieprawidłowości (analogicznych do ujawnionych ostatnio w trakcie kontroli odpłatności za studia w państwowych szkołach wyższych) NIK zdecydowała się na skierowanie mimo wszystko do odpowiednich prokuratur rejonowych 5 zawiadomień o popełnieniu przestępstwa. Wszystkie zostały oddalone. Chciałbym także zwrócić uwagę, iż wśród licznych adresatów informacji, uwzględniono: ministra sprawiedliwości, prezesa Trybunału Konstytucyjnego, rzecznika praw obywatelskich.

– Jakie kryteria stosuje NIK, skoro pewne działania są piętnowane, ale nie muszą być karane?
– Zgodnie z obowiązującą obecnie ustawą z dnia 23 grudnia 1994 r. o NIK, podstawowe obowiązki i uprawnienia Izby sprowadzić można, w pewnym uproszczeniu, do kontroli oraz informowania o wynikach kontroli. Kontrole i oceny Izby dokonywane są w oparciu o ustawowe kryteria: legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Pozwala to na ujawnienie w kontrolowanych jednostkach działań niezgodnych z prawem, szkodliwych, zbędnych i nierzetelnych, a także na informowanie odpowiednich organów państwa o stwierdzonych w tych obszarach nieprawidłowościach, ale na tym rola NIK się kończy. Od sprawności organów państwa, do których adresowane są nasze uwagi, wnioski i oceny, zależy skuteczność kontroli. Izba nie dysponuje żadnym aparatem egzekucji. W instrumenty egzekucji wyposażeni są nasi adresaci, np. minister, urzędy skarbowe czy prokuratura.

– Wielu rektorów zakwestionowało, a czasami nawet starało się podważyć wyniki kontroli.
– Przedstawicielom środowiska akademickiego nie udało się w sposób zasadny i merytoryczny podważyć naszych ustaleń i opartych na nich stwierdzeń, uwag i ocen. Faktem jest natomiast, iż wielu z nich nie zgadza się z naszymi ocenami i próbuje podważyć wyniki kontroli. Nie powinno to jednak dziwić, zważywszy iż kontrola ujawniła i upubliczniła liczne i istotne nieprawidłowości nie stanowiące dla uczelni państwowych powodów do dumy.

Rozmawiał Piotr Kieraciński

Komentarze