Życie akademickie

Dokąd prowadzi projekt ustawy o finansowaniu nauki?

Kazimierz Stępień

 

Fot. Stefan Ciechana

  Wszystko wskazuje na to, że dni Komitetu Badań Naukowych są policzone. W przygotowaniu są już ustawy i rozporządzenia wprowadzające Ministerstwo Nauki i Informatyzacji oraz przenoszące wszelkie uprawnienia decyzyjne do kompetencji ministra. Przy ministrze ma działać organ opiniodawczo-doradczy nazwany Radą Nauki. Trwa dyskusja nad szczegółowymi rozwiązaniami prawnymi dotyczącymi finansowania sfery nauki. Czy projektowane zmiany są za płytkie, czy może za głębokie? Czy w ogóle idą w dobrym kierunku? Aby odpowiedzieć na te pytania, warto przypomnieć powody, dla których ponad 10 lat temu powołano KBN, czego od niego oczekiwano i w jakim stopniu nadzieje te zostały spełnione.

System finansowania nauki istniejący przed 1990 rokiem był powszechnie krytykowany i oceniany zdecydowanie negatywnie. Jego osią były problemy centralnie sterowane, mające różną rangę – od rządowych do resortowych. Do każdego problemu przypisana była jednostka naukowa koordynująca badania prowadzone w jego ramach. Otrzymywała ona fundusze na realizację problemu, z których część była przeznaczona dla niej, a reszta powinna trafić do jednostek realizujących zadania cząstkowe lub (w wypadku dużych problemów) do jednostek-koordynatorów II stopnia. Zgodnie z zasadą „bliższa koszula ciału”, jednostki koordynujące najpierw zaspokajały swoje potrzeby. Bywało, że w warunkach zwiększonej inflacji jednostka koordynująca przekraczała plan swych wydatków i bez skrupułów zmniejszała sumy przekazywane na zewnątrz. Tak więc istniały dwie kategorie instytutów: stosunkowo zasobne, koordynujące jakiś problem centralnie sterowany i biedne, czekające na resztki z pańskiego stołu. W naukach podstawowych z zasady jednostkami koordynującymi były instytuty PAN, natomiast w stosowanych, duże i wpływowe instytuty resortowe. Wszystkie instytuty resortowe otrzymywały też fundusze na utrzymanie od swoich ministrów, a ponadto miały dostęp do niemałych środków przeznaczanych przez przedsiębiorstwa państwowe na różnego rodzaju ekspertyzy, analizy i opinie. Duże zakłady przemysłowe utrzymywały też własne laboratoria badawcze. W najgorszej sytuacji było szkolnictwo wyższe. Poza nielicznymi, wszystkie instytuty uczelniane były „ubogimi krewnymi” jednostek koordynujących. Nie istniał żaden system obiektywnej kontroli jakości badań naukowych, a dostępność funduszy nie zależała zupełnie od poziomu prowadzonych badań. W sumie, mimo sporych środków kierowanych na badania, system był niewydajny i skrajnie niesprawiedliwy, a państwo nie prowadziło żadnej aktywnej polityki naukowej.

BRAK POLITYKI NAUKOWEJ

Na początku lat 90. za konieczne uznano scentralizowanie wydatków z budżetu państwa na naukę, powołanie organu prowadzącego politykę naukową oraz opracowanie systemu kontroli jakości wyników naukowych, tak by środki trafiały do najlepszych. Utworzono Komitet Badań Naukowych. Miał on silne umocowania prawne (jego członkami zostało z urzędu pięciu ministrów, a przewodniczący wchodził w skład gabinetu premiera) i, jak się wydawało, duże uprawnienia władcze. Miał kreować politykę naukową i proinnowacyjną państwa oraz dzielić środki finansowe między instytucje naukowe i zespoły badawcze na podstawie oceny ich jakości. Większość w KBN stanowili wybrani przedstawiciele grup dyscyplin naukowych. Jak Komitet wywiązywał się z nałożonych zadań? Różnie. Przez cały czas swego dotychczasowego istnienia nie zarysował i nie prowadził aktywnej polityki naukowej. Ministrowie zwykle nie przychodzili na posiedzenia, a wybrani przedstawiciele środowisk naukowych zajęci byli bieżącym administrowaniem dostępnymi funduszami. Próby wskazania rozwiązań prawnych, które mogłyby zachęcić przedsiębiorstwa do wprowadzania nowej techniki, były ignorowane przez władze państwowe. KBN reagował pozytywnie na wszelkie inicjatywy ministra nauki dotyczące preferencji finansowych w stosunku do wybranych priorytetów badawczych, ale czy można to uznać za prowadzenie konsekwentnej polityki naukowej? Śmiem wątpić. No bo weźmy obecne lata: w 2001 roku priorytetowo potraktowane zostały jednostki mające udział w badaniach w V Europejskim Programie Ramowym, w 2002 r. – jednostki prowadzące badania w wybranych zakresach, zwanych umownie „bio, info, techno” (biotechnologia, informatyka, nanotechnologia), a w 2003 r. minister chce objąć priorytetem projekty celowe.

NIEKONSEKWENCJA I GRANTY

KBN może sobie natomiast policzyć za sukces wprowadzenie systemu ocen jakości wyników naukowych. W nauce polskiej funkcjonowały wcześniej jedynie samooceny lub okolicznościowe laurki pisane przez życzliwych kolegów. Dzięki KBN powstała zupełnie nowa sytuacja. Wprowadzono kategoryzację jednostek naukowych i ranking projektów badawczych. Niestety, tu dała znać o sobie niekonsekwencja związana ze zbyt ostrożnym przechodzeniem do systemu finansowania tylko badań dobrych i wartościowych. W efekcie, w różnych strumieniach finansowania w różnym stopniu udało się wprowadzić tę zasadę. Bardzo niewielkie były preferencje dla najlepszych w najważniejszym strumieniu – dotacji statutowej. Zdawano sobie bowiem sprawę, że instytuty resortowe, przemianowane na jednostki badawczo-rozwojowe, będą miały największe kłopoty i że większość z nich przegra walkę w wolnej konkurencji o pieniądze, gdyż ich produktywność naukowa pozostawiała wiele do życzenia. W przyszłości powinno się to zmienić, mówili ich obrońcy. Należy więc, przejściowo, utrzymać finansowanie z budżetu, zanim JBR nie odnajdą się w nowej sytuacji rynkowej, gdyż, jak wiadomo, łatwo zniszczyć dobry instytut naukowy, ale bardzo trudno odbudować go. To doprowadziło do zasady, że finansowanie w ramach dotacji statutowej otrzymywały wszystkie instytucje naukowe tylko za to, że istnieją. Do dziś dotację otrzymuje wiele instytucji prowadzących prace związane z całkowicie sprywatyzowanymi gałęziami przemysłu, który nie zmienił swego nastawienia do ich wyników, ignorując je całkowicie. Dlaczego budżet państwa finansuje nikomu niepotrzebne badania?
Jeszcze gorzej było z projektami zamawianymi i celowymi. Pod przykrywką badań ważnych w rozwoju danej dyscypliny, gałęzi gospodarki czy regionu wiele instytucji (zwłaszcza JBR) otrzymywało spore fundusze praktycznie bez żadnej konkurencji. Wyniki tych projektów często nie opuszczają szuflad, do których je złożono po zakończeniu. Od czasu do czasu prasa nagłaśnia wyniki kontroli dokonanych przez NIK, która wytyka marnotrawstwo pieniędzy wyrzuconych na nic niewarte projekty badawcze. Prawie zawsze dotyczy to projektów celowych. Dopiero od niedawna fundusze na te projekty zostały przekazane do dyspozycji zespołom, co natychmiast zaowocowało dramatycznym spadkiem poziomu ich finansowania, gdyż zespoły odmawiały finansowania badań bezwartościowych. Niestety, zapowiedzi kierownictwa KBN wskazują na zamiar priorytetowego traktowania projektów celowych w 2003 r. Czy wywoła to nagły wysyp wartościowych pomysłów? Jestem tu pesymistą.

Stosunkowo najlepiej system konkurencji sprawdził się w wypadku projektów badawczych własnych, zwanych popularnie grantami. Tu, od początku, całe środowisko naukowe brało udział w wyborze najlepszych projektów poprzez proces ich recenzowania i rotacyjny udział w pracach sekcji układających rankingi, z których do finansowania kwalifikowano tylko te z czoła listy.

WSZYSTKIM PO TROCHU

Sumując, sukcesem KBN było wprowadzenie kategoryzacji jednostek naukowych i rankingów projektów badawczych, natomiast porażką niewypracowanie długofalowej polityki naukowej państwa i wyraźne kunktatorstwo w podziale pieniędzy, zwłaszcza dotacji statutowej i projektów celowych. Można zapytać, czy te słabości dałyby się usunąć w istniejącym systemie prawnym? Odpowiedź wymagałaby podjęcia takiej próby. Tymczasem rozważania o tym nie mają obecnie sensu, gdyż rząd ma zdecydowaną wolę polityczną, by urząd KBN przekształcić w Ministerstwo Nauki i Informatyzacji, w którym procesy decyzyjne wyglądałyby tak, jak w innych ministerstwach, natomiast gremium uczonych miało jedynie opiniować i doradzać ministrowi.
Pomysł ten ma pewne zalety, ale też niesie wiele zagrożeń. Najważniejszą jego wadą jest brak podjęcia przy tej okazji całościowej reformy systemu nauki w Polsce. Proponowany projekt ustawy o finansowaniu nauki nie zawiera żadnych rozwiązań prawnych wykraczających poza rozdzielanie pieniędzy budżetowych na naukę. W obecnie proponowanej postaci ustawa powinna nazywać się raczej „O finansowaniu nauki z budżetu państwa”. Zachowuje on dotychczasowe zasady finansowania wraz ze wszystkimi słabościami opisanymi powyżej. Tymczasem właściwe byłoby wyraźne ograniczenie finansowania budżetowego do tych dziedzin nauki, których wyniki nie dadzą się przekuć na natychmiastowe zyski w jednym przedsiębiorstwie, ale które służą wszystkim dziedzinom życia społecznego i stanowią osnowę badań aplikacyjnych i innowacyjnych. Myślę tu głównie o humanistycznych i przyrodniczych badaniach podstawowych, badaniach z zakresu medycyny czy niektórych obszarach badań „pomostowych”, leżących pomiędzy czystymi badaniami podstawowymi i bezpośrednimi wdrożeniami wynalazków do produkcji, zwanymi tu umownie „bio, info, techno”. Budżet państwa nie powinien finansować branżowych JBR, które powinny ulec jak najszybciej przekształceniom własnościowym i związać się z odpowiednimi branżami. W zamian należy wprowadzić ulgi, zachęty i zwolnienia podatkowe związane ze zgłaszaniem patentów i czerpaniem z nich zysków oraz z wdrażaniem do produkcji wynalazków uzyskanych w kraju. Z budżetu nauki nie powinny być finansowane instytucje zajmujące się sztuką, kulturą, ochroną dziedzictwa narodowego, jak również służby państwowe monitorujące określone procesy i zjawiska w celu formułowania prognoz i ostrzeżeń dotyczących np. pogody, możliwych powodzi, zakłóceń łączności czy oczekiwanych plonów w rolnictwie. Niestety, projekt ustawy dopuszcza finansowanie wszystkich jednostek organizacyjnych, które w statucie zawrą zamiar prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych. Będzie więc jak dotychczas: wszystkim po trochu, ale nikomu za dużo. W tej sytuacji trudno oprzeć się wrażeniu, że głównym celem nowej ustawy jest zlikwidowanie wyłonionej w wyborach reprezentacji uczonych i przekazanie wszelkich decyzji do ministerstwa.

ŁAKOMY KĄSEK

Zgodnie z omawianym projektem ustawy, Rada Nauki będzie całkowicie zależna od ministra. To on będzie powoływał i odwoływał jej członków (częściowo spośród osób wskazanych przez odpowiednie rady wydziałów i instytutów, a częściowo będą to osoby wskazane przez ministra). Silne uzależnienie Rady od ministra nauki i informatyzacji oznacza, że Rada zrobi to, czego on od niej zażąda. Gdy zleci jej opracowanie ekspertyzy w zakresie prognozowania rozwoju nauki na świecie i w kraju, utworzenia listy wieloletnich priorytetów badawczych czy wprowadzenia nowoczesnych rozwiązań strukturalnych w zakresie finansowania nauki, Rada zrobi to zapewne kompetentnie i szybko. To ważna zaleta nowego uregulowania prawnego. Co potem z tym zrobi minister, to już inna sprawa. Z drugiej strony, Rada może być wykorzystywana do „przyklepania” wątpliwych decyzji ministra, nie służących dobru nauki. KBN nie był podatny na takie naciski ze względu na swoją autonomię i dlatego nie był łakomym kąskiem dla formacji politycznej obejmującej władzę po wyborach parlamentarnych. Przeciwnie, był raczej „żabą”, którą trzeba zjeść obejmując rząd. Po przeniesieniu całej władzy w ręce ministra resort może stać się konfiturami, gdyż nietrudno będzie część pieniędzy przeznaczonych na naukę wydać na różne przedsięwzięcia zaspokajające apetyty zaprzyjaźnionych osób i instytucji. Wszystko będzie zależało od osoby ministra, jego autorytetu i stopnia determinacji w działaniach na rzecz rozwoju nauki.

ZAUFANIE DO KOMPETENCJI

W zakresie rozwiązań szczegółowych, które znajdą się w przygotowywanych rozporządzeniach wykonawczych, bardzo ważne jest, by nie został zmarnowany dorobek KBN. Chodzi tu w szczególności o system grantowy i kategoryzację jednostek. Pojawiające się czasem pomysły, by zobiektywizować system recenzji przez komputerowy wybór recenzentów z obszernej bazy międzynarodowych specjalistów, po czym odpowiednio policzona średnia ocena decydowałaby o miejscu projektu na liście rankingowej, są w gruncie rzeczy równoważne systemowi losowania samej listy. Nigdzie na świecie ranking projektów badawczych nie jest układany w taki sposób. Polecam zapoznanie się z najstarszym na świecie i wielokrotnie ulepszanym systemem tworzenia listy rankingowej w National Science Foundation. Tam kierownik programu (odpowiednik naszego opiekuna dyscypliny naukowej) bierze pod uwagę recenzje wybranych przez siebie uprzednio recenzentów i opinię ciała podobnego do naszej sekcji, po czym może jeszcze zwrócić projekt do poprawienia, negocjując przy okazji z kierownikiem jego koszt. Na końcu podejmuje ostateczną decyzję o finansowaniu projektu, przy czym nie musi kierować się żadnymi, formalnie wyliczonymi, średnimi ocenami. W NSF panuje zasada zaufania do kompetencji specjalisty zajmującego się danym programem. Nowe rozporządzenia powinny też zachować w rękach uczonych opracowywanie zasad oceny jednostek i okresowe jej dokonywanie. Tylko wtedy można mieć nadzieję na aprobatę jej wyników przez środowisko. Występujące sporadycznie nieprawidłowości, czy może nawet oszustwa w ocenach projektów, zespołów badawczych lub jednostek, należy eliminować w ramach prawidłowo funkcjonującego systemu odwołań i kontroli. Zresztą, nieprawidłowości takie są zwykle dowodem poważniejszej choroby, która toczy dane środowisko. Warto rozpoznać jej przyczyny i zająć się całościowym leczeniem.

W podsumowaniu chciałbym podkreślić jeszcze raz, że aktywny system administrowania nauką i działań proinnowacyjnych wymaga szerszego spojrzenia i zmian wykraczających poza to, co jest zaproponowane w obecnym projekcie ustawy o finansowaniu nauki.

Prof. dr hab. Kazimierz Stępień, astrofizyk, pracuje w Instytucie – Obserwatorium Astronomicznym UW, członek KBN, przewodniczący Zespołu P03.

Komentarze