Źle by się stało, gdyby wokół tak potrzebnej instytucji, jak projektowany fundusz,
pojawił się chociaż cień finansowego skandalu.

Piotr Waglowski

Na początku roku akademickiego 1997/98 zawiązał się Komitet Obywatelski na Rzecz Wspierania Studiów Wyższych. Komitet postawił sobie za cel poddanie pod obrady Sejmu obywatelskiego projektu ustawy o Narodowym Funduszu Wspierania Studiów Wyższych. W projekcie tym przewiduje się utworzenie funduszu celowego, którego zadaniem jest wspieranie studiów wyższych, w szczególności przez udzielanie studentom kredytów na pokrycie kosztów związanych ze studiami. W ten sposób środowisko studenckie podjęło kolejną próbę wprowadzenia systemu zwrotnej pomocy finansowej dla studentów.

HISTORIA KREDYTÓW

Próby były prowadzone już od co najmniej trzech lat, kiedy to Ministerstwo Edukacji Narodowej zaproponowało powołanie rządowej agencji, która miała zająć się całą sferą pomocy socjalnej dla studentów. Według tamtej koncepcji, agencja przejęłaby od uczelni wszystkie domy i stołówki akademickie. Przedstawiciele samorządów studenckich odrzucili tę propozycję. Nie ze względu na niechęć do współpracy, ale dlatego, że agencja była przez samorządy postrzegana jako kolejny „centralistyczny potworek”. Pojawiło się niebezpieczeństwo, że koszty funkcjonowania takiej agencji musieliby opłacać sami studenci. Powstała wówczas wspólna komisja MEN i samorządów studenckich. Przez rok przygotowywała ona projekt ustawy, na mocy której zostałby utworzony fundusz celowy. Kolejny rok zajęło uzgadnianie projektu na szczeblu międzyresortowym, a następnie projekt został przez Komitet Społeczno-Ekonomiczny Rady Ministrów ostatecznie przesłany do archiwum. Dlaczego? Prawdopodobnie ze względu na zbyt wysoką inflację, nierealistyczne założenia organizacyjne, brak woli politycznej.

Możliwość podjęcia kolejnej próby dała Konstytucja RP, która w art. 118 ust. 2 mówi, że 100 tysięcy obywateli ma prawo do inicjatywy ustawodawczej. Przepis konstytucyjny stanowi jednak również, że tryb inicjatywy obywatelskiej zostanie uregulowany w odrębnej ustawie. Jak na razie owej ustawy nie ma, więc cała studencka akcja z pozoru była skazana na niepowodzenie. Z pozoru, gdyż osoby, organizacje i samorządy studenckie, tworzące Komitet Obywatelski, zdawały sobie sprawę z braku trybu, a ich inicjatywa miała na celu upublicznienie kwestii kredytowania studiów, rozpoczęcie dyskusji na większym forum. W tym aspekcie cała akcja odniosła sukces. Komitet uzyskał poparcie rektorów i środowiska studenckiego. Tydzień po konferencji prasowej, na której przedstawiono założenia projektu obywatelskiego, władze Parlamentu Studentów RP – ogólnopolskiego przedstawicielstwa samorządów studenckich – włączyły się do społecznej dyskusji, przedstawiając swój projekt. MEN znowu podjęło pracę nad ustawą. Maszyna ruszyła.

Aby jakikolwiek projekt ustawy był uchwalony, musi istnieć wola polityczna. Wydaje się, że po ostatnich wyborach parlamentarnych taka wola jest. Prawie wszystkie ugrupowania deklarowały, że podejmą działania zmierzające do zwiększenia liczby studentów w Polsce, aby zbliżyć się do standardów obowiązujących w tej materii w Unii Europejskiej. Szybkie dopracowanie szczegółów ustawy może być okazją do spełnienia obietnic wyborczych. Bez względu na ustalenia międzyresortowe, sprawa prędzej czy później trafi do komisji sejmowych. Miejmy nadzieję, że będą tam brane pod uwagę wszystkie kierunki dyskusji społecznej na temat kredytów, lecz mimo to prace komisji sejmowych nie utkną w martwym punkcie. Należy również pamiętać, że na przygotowanie czekają również akty wykonawcze do potencjalnej ustawy. Jest bardzo dużo do zrobienia, a wszystkie środowiska pragną, by kredytowanie ruszyło już w 1998 roku. Rozsądny wydaje się pomysł, aby w pierwszej kolejności uruchomić program pilotażowy (wspomina się tu dwa ośrodki akademickie – Warszawę i Poznań).

BEZPŁATNE STUDIA

Art. 67 Konstytucji RP stwierdza, że nauka we wszystkich szkołach publicznych jest bezpłatna, jednakże ustawa może wprowadzić częściową odpłatność za świadczenia publicznych szkół wyższych. Tak brzmi zapis konstytucyjny, który jest, na dobrą sprawę, jedynie skrótem myślowym. Wiadomo powszechnie, że za studia ktoś będzie płacił, ważne jednak kto i w jaki sposób. Jeśli przyjmie się, że studia są bezpłatne, oznacza to jedynie, iż płacą za nie podatnicy. Na studia wieczorowe i zaoczne łożą w znacznej części sami zainteresowani (studenci) lub ich rodziny.

W tej dyskusji należy mieć na uwadze rozważania Zespołu ds. Nowelizacji Ustawodawstwa Dotyczącego Szkolnictwa Wyższego, pod przewodnictwem prof. Jerzego Osiowskiego. Jedną z propozycji jest stworzenie podziału studiów na stacjonarne i niestacjonarne, a więc podział na studia wieczorowe, dzienne i zaoczne stałby się nieaktualny. Dodatkowo wprowadzony byłby podział na studia licencjackie i magisterskie. Zespół przygotował kilka wariantów regulacji dotyczących odpłatności. Jest prawdopodobne, że w myśl nowej ustawy, możliwe będzie ukończenie bezpłatnych studiów na poziomie licencjackim przez wszystkich studentów. Przy tym wariancie, ukończenie studiów na poziomie magisterskim byłoby już tylko częściowo bezpłatne. Rozważano również inne propozycje dotyczące owej konstytucyjnej, częściowej odpłatności. Zespół zwraca jednak uwagę, że nie ulega (...) wątpliwości, iż każda forma współodpłatności studenta za jego studia musi być połączona z efektywnie działającym systemem kredytów na pokrycie całości kosztów studiowania, z odpowiednim systemem ulg w spłacaniu kredytu
i możliwości jego umorzenia.

MEN zakłada, że w pierwszym etapie system kredytów obejmie tylko studentów studiów dziennych w szkołach państwowych. Dopiero w następnej kolejności również inni studenci mieliby możliwość korzystania z tego systemu. Biorąc pod uwagę tezy nowej ystawy podejście to będzie musiało być zweryfikowane. Nie będzie już studiów dziennych i wieczorowych, studia prywatne w znacznym stopniu upodobnią się do państwowych. Konstytucja wprowadza zasadę oraz wyjątek od tej zasady (częściowa odpłatność). Studia są „bezpłatne”, ale kosztują. Nie każdego stać na pokrycie tych kosztów. Preferencyjne kredyty mogą stanowić rozwiązanie tego problemu, a jednocześnie być dopełnieniem spójnego systemu prawa o szkolnictwie wyższym.

DZIKI ZACHÓD?

Kredytowanie studiów wyższych w UE jest stosowane od lat. Kredyty pobiera się przez okres potrzebny do ukończenia studiów na danym kierunku w normalnym terminie. Spłata rozpoczyna się rok po otrzymaniu dyplomu i trwa dwa razy dłużej niż czas studiów. Obsługą finansową kredytów zajmuje się wybrany bank, który zaproponował najbardziej korzystne warunki. Pobierane jest bardzo preferencyjne dla kredytobiorców oprocentowanie, dużo niższe od oprocentowania kredytów komercyjnych. Kredyt stanowi dopełnienie bezzwrotnej pomocy finansowej, jaką państwo przeznacza dla studentów np. w postaci stypendiów. W wielu państwach istnieją również systemy specjalnych ulg podatkowych, mających na celu promowanie wyższego wykształcenia. Tak, w ogólnych zarysach, wygląda idea. W Polsce funkcjonuje co prawda fundusz pomocy materialnej dla studentów, ale jest on krytykowany przez większość środowisk akademickich ze względu na permanentne niedobory finansowe i niespójny system przydzielania pomocy. Co do ulg podatkowych, to są one niewielkie, mimo że prawie połowa studentów w Polsce płaci za studia. Pojawiają się głosy, że nasz system podatkowy zmierza do likwidacji ulg. Tym argumentuje się niechęć finansistów do wprowadzania takich preferencji dla studentów i ich rodzin w kolejnych ustawach podatkowych. A podobno dążymy do Europy.

KREDYT CZY POŻYCZKA?

Według kodeksu cywilnego, pożyczka jest kontraktem, w którym pożyczkodawca zobowiązuje się przenieść na własność biorącego pożyczkę określoną ilość pieniędzy lub rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku. Jednocześnie pożyczkobiorca zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości. Jest to najprostsza i najogólniejsza z czynności kredytowych. Umowa pożyczki nie jest umową odpłatną, ale może być zawarta pod tytułem odpłatnym. Formą odpłatności może być np. oprocentowanie. Do ważności umowy nie jest wymagana żadna specjalna forma, gdy jednak pożyczka przewyższa wartość 500 zł, umowa powinna być sporządzona na piśmie dla celów dowodowych. Pożyczkobiorca staje się właścicielem np. pieniędzy i może je wykorzystać w dowolny sposób. Umowa może go jednak zobowiązać do określonego sposobu wykorzystania, np. przez zastrzeżenie prawa odstąpienia od umowy.

Zbliżoną do pożyczki jest umowa o kredyt bankowy. Umowa ta jest unormowana w prawie bankowym. Przez umowę o kredyt bank zobowiązuje się oddać do dyspozycji kredytobiorcy określoną kwotę pieniędzy na czas w umowie określony. Jednocześnie kredytobiorca zobowiązuje się do korzystania z tej kwoty na warunkach określonych w umowie, a także do zwrotu wykorzystanego kredytu wraz z odsetkami oraz do zapłaty prowizji.

Kredytodawcą może być jedynie bank, lub spółka prawa handlowego nie będąca bankiem, która uzyskała zezwolenie Prezesa NBP na wykonywanie czynności kredytowych. Pożyczki może udzielić każdy podmiot mający zdolność do czynności prawnych. Podczas gdy pożyczkodawca przenosi własność środków finansowych na pożyczkobiorcę, kredytodawca jedynie zobowiązuje się do oddania do dyspozycji tychże środków, bez wydania ich do rąk kredytobiorcy. Nie wyłącza się jednocześnie możliwości dokonywania przez kredytobiorcę rozliczeń lub wypłat na rzecz osób trzecich. Przy umowie o kredyt bankowy musi nastąpić konkretyzacja celu wykorzystania udostępnionych przez kredytodawcę środków pieniężnych. Przy pożyczce można, jak już pisałem wcześniej, zastrzec to w umowie. Cechą charakterystyczną umowy o kredyt jest jej odpłatność, a więc zarówno odsetki, jak i prowizja. Podobnie jak przy pożyczce, dla zawarcia umowy o kredyt nie jest wymagana żadna szczególna forma. Ze względu na unormowania prawa bankowego, umowa o kredyt bankowy powinna być jednak, dla celów dowodowych, zawarta na piśmie.

Jaką formę przyjmie kredytowanie studiów? Zależy to od rozwiązania kilku kwestii, np.: czy instytucją kredytową będzie bank wybrany w drodze przetargu (jak zakłada projekt obywatelski), czy też specjalna kasa pożyczkowa (jak zakłada MEN). Należy rozstrzygnąć również, czy pieniądze będą przekazywane studentom na określone cele (np. koszty zakwaterowania i wyżywienia), czy też ogólnie, na pokrycie kosztów związanych ze studiami (takie założenie przyjął MEN). Jeśli uzna się, że pieniądze trzeba wykorzystać na określone cele, wówczas konstrukcja będzie przypominała umowę o kredyt bankowy. W dyskusji pojawiają się takie określenia jak preferencyjne kredyty, nisko oprocentowane pożyczki. Sugeruje to pewną odpłatność. Koncepcje dotyczące tego zagadnienia mogą być różne. Projekty uzależniają stopę oprocentowania od wysokości oprocentowania kredytu refinansowego, lombardowego lub stopy inflacji. Nie mówi się jednak o prowizji dla banku w zamian za usługę kredytową. Może to determinować formę pożyczki. Co wybrać? Na to pytanie powinni odpowiedzieć specjaliści od prawa budżetowego, bankowego czy finansowego. Tak czy inaczej, należy mieć na uwadze sprawne działanie całego systemu, niskie koszty obsługi funduszu, gwarancje ściągalności wymagalnych spłat i odsetek.

WSPIERANIE STUDIÓW WYŻSZYCH

Trzy lata temu samorządy studenckie protestowały przeciwko utworzeniu rządowej agencji, która miała zająć się całością spraw socjalno-bytowych studentów w Polsce. W chwili obecnej dyskutuje się kształt funduszu celowego, którego głównym zadaniem będzie przyznawanie kredytów lub pożyczek studentom szkół wyższych. Wszystkie chyba koncepcje zgadzają się, by fundusz, poza podstawową działalnością, prowadził jeszcze inną – na rzecz studiów wyższych oraz studentów. Projekt obywatelski zakłada, że udzielane kredyty są szczególną formą wspierania studiów wyższych i jednocześnie nie wyłącza możliwości przeznaczania środków funduszu na inne cele. Obywatelski projekt nie przewiduje jednak, by fundusz prowadził działalność gospodarczą, co ogranicza nieco możliwość wykraczania poza zasadniczą jego działalność. W koncepcji MEN oraz Parlamentu Studentów RP przewiduje się, że celem Państwowego Funduszu Pożyczkowego dla Studentów jest popieranie kształcenia na poziomie wyższym, poprawa sytuacji materialnej studentów, rozwiązywanie problemów socjalno-bytowych studentów. Cele realizowane są przez udzielanie studentom pożyczek, ale środki funduszu mogą być przeznaczone również na budowę oraz remonty domów i stołówek studenckich, a także innych studenckich obiektów socjalnych, sportowych, kulturalnych i związanych ze zdrowiem studentów. Fundusz mógłby nabywać skarbowe papiery wartościowe oraz obligacje, których zobowiązania zostały poręczone przez Skarb Państwa. Mógłby również nabywać papiery wartościowe emitowane przez Narodowy Bank Polski.

Fundusz MEN mógłby realizować swe zasadnicze cele również przez pozyskiwanie dodatkowych źródeł dochodów samego funduszu. Wedle tej koncepcji, fundusz prowadziłby działalność gospodarczą. Niektóre środowiska boją się wprowadzenia do ustawy zapisu o możliwości prowadzenia przez fundusz działalności gospodarczej, gdyż może to sprzyjać nadużyciom finansowym. Teoretycznie może zdarzyć się sytuacja, w której zachwiana będzie równowaga pomiędzy inwestycjami w celu pomnażania kapitału (pozyskiwanie dodatkowych źródeł dochodów), a zasadniczym celem funduszu, tj. udzielaniem zwrotnej pomocy materialnej studentom. To delikatna materia, ponieważ dotyka pieniędzy publicznych, których, jak wiadomo, ciągle brakuje (na służbę zdrowia, na waloryzację rent i emerytur etc.). Źle by się stało, gdyby wokół tak potrzebnej instytucji, jak projektowany fundusz, pojawił się chociaż cień finansowego skandalu.

Podobnie jest ze sposobem powoływania zarządu funduszu. Wedle koncepcji obywatelskiej, zarząd powołuje się w drodze konkursu. Zapobiegać to miało wszelkim rozgrywkom personalnym związanym z intratnym przecież zajęciem, jakim jest zarządzanie pieniędzmi publicznymi. Według MEN, zarząd funduszu jest powoływany i odwoływany przez ministra edukacji narodowej. Oczywiście, nie zakładam złej woli kolejnych ministrów – mam nadzieję, że ustawa będzie służyła studentom przez długie lata – nie chciałbym jednak, by jakikolwiek minister był posądzany o nepotyzm, nawet gdyby to było tylko posądzenie.

Wydaje się słuszne, by fundusz zajmował się nie tylko kredytowaniem studentów, ale również wspieraniem samego procesu dydaktycznego. Z tego względu nazwa projektu obywatelskiego wydaje się bardziej adekwatna do projektu przedstawionego przez MEN i odwrotnie. Dyskusyjny pozostaje zakres swobody władz funduszu w podejmowaniu innej działalności niż kredytowa.

Przedstawiłem tu tylko niektóre wątki dyskusji. Wszystko wskazuje na to, że kredyty będą wprowadzone, chociaż nie od 1 stycznia 1998 roku, jak zakładali niektórzy projektodawcy. Forma samego funduszu zależy od ustawodawcy, ale również może zależeć od potencjalnych użytkowników systemu kredytowego.

Piotr Waglowski, student prawa Uniwersytetu Warszawskiego, redaktor naczelny „Jurysty”, czasopisma studentów Wydziału Prawa i Administracji UW. Adwokatura Studencka UW Warszawa: http://www.uw.edu.pl/~vagla.

Obywatelski projekt ustawy o Narodowym Funduszu Wspierania Studiów Wyższych (jako jeden z głosów w dyskusji) można znaleźć pod następującym adresem internetowym: http://www.uw.edu.pl/uw/pl/organizacje/studenckie/samorzad/zarzad/ustawa.htm.

Uwagi.