Dotacja powinna stanowić formę finansowania konkretnych
zadań uczelni z uwzględnieniem działań niezbędnych
do utrzymania jej potencjału.

Marek Rocki

Artykuł 24. obowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym mówi, że uczelnia otrzymuje z budżetu państwa m.in. dotację na działalność dydaktyczną i kształcenie kadr. Zapis ten jest uzupełniony stwierdzeniem, że dotację przyznaje właściwy minister. Szczegółowe zasady przydzielania dotacji są zawarte w corocznych decyzjach ministra edukacji narodowej. Po raz pierwszy w 1992 roku MEN zastosowało stosowny algorytm określający zasady podziału tej dotacji, jak napisał prof. Andrzej Stelmachowski, ówczesny minister edukacji. Od tego momentu, na początku roku budżetowego, rektorzy otrzymują od ministra listy zawierające opis zasad podziału dotacji i ich uzasadnienie.

Poniższe refleksje są podsumowaniem obserwacji dokonanych w ciągu kilku minionych lat z punktu widzenia osoby współzarządzającej uczelnią wyższą. Wynikają także z obserwacji procesów zachodzących w systemie wyższych uczelni.

WARUNKI PRZETRWANIA

Zasadnicza idea algorytmu podziału dotacji budżetowej polega na tym, że kwota przeznaczona na szkolnictwo wyższe w ustawie budżetowej jest dzielona pomiędzy uczelnie w taki sposób, iż otrzymują one środki proporcjonalne do swego udziału w systemie edukacji wyższej. Podział algorytmiczny ma zapewniać przy tym obiektywność kryteriów i racjonalizację zachowań uczelni.

Okres, w jakim wprowadzano w życie algorytm, był trudny dla całej polskiej gospodarki i zapewne z tego powodu kwoty przeznaczane na edukację nie były dla nikogo satysfakcjonujące. W opisie Zasad, przesłanych rektorom w marcu 1993 r., ówczesny podsekretarz stanu, J.S. Olędzki napisał wprost: Ograniczone środki budżetowe spowodowały, że zastosowane metody podziału uwzględniają przede wszystkim konieczność zapewnienia warunków przetrwania uczelni, przy wzięciu jednak pod uwagę elementów racjonalizujących ich funkcjonowanie. Rok wcześniej minister Stelmachowski pisał: Podziału środków między uczelnie dokonano biorąc przede wszystkim pod uwagę potrzebę utrzymania substancji i struktur szkolnictwa wyższego oraz zapewnienie niezbędnych warunków ich funkcjonowania i przetrwania.

Udział uczelni w systemie edukacji wyższej może być mierzony wieloma różnymi wskaźnikami. Można brać pod uwagę np. udział liczby studentów danej uczelni w liczbie studentów ogółem, udział liczby pracowników danej uczelni w liczbie pracowników edukacji wyższej, udział liczby absolwentów danej uczelni, udział liczby uzyskanych tytułów lub stopni naukowych itd. W algorytmie stosowanym przez MEN występują dwa pierwsze z wymienionych. Praktyczny (operacyjny) problem polega na ścisłym zdefiniowaniu pojęć i formuł je wiążących. Przykładowo, liczba studentów "przeliczeniowych" w algorytmie MEN to suma liczb studentów studiów stacjonarnych, zaocznych i wieczorowych (dla uproszczenia pomijam tu inne kategorie wymienione w Zasadach) pomnożonych przez "wagi" związane z rodzajem studiów i relatywną kosztochłonnością kierunku studiów.

DWA OKRESY

W historii dzielenia dotacji budżetowej pomiędzy uczelnie podległe MEN można wyróżnić dwa okresy. Pierwszy z nich to lata 1992-93, a drugi, rozpoczęty w r. 1994, trwa do chwili obecnej. Taki podział wynika z rozwoju formuł algorytmu. Pierwsze dwa lata stosowania algorytmu, to poszukiwanie formuł i dostosowywanie ich do zmian zachodzących w całym systemie szkolnictwa wyższego po wejściu w życie w 1990 roku nowej ustawy o szkolnictwie wyższym. W drugim okresie formuła jest już ustalona, a zmieniają się jedynie pewne występujące w niej parametry.

Pierwotny algorytm, wprowadzony w 1992, miał być, zgodnie z zapowiedziami, obiektywnym narzędziem służącym do dzielenia niedostatecznie wysokich kwot przeznaczanych w ustawie budżetowej na szkolnictwo wyższe. Ze względu na zmianę zasad, algorytm miał być wprowadzany stopniowo. W pierwszym (1992) roku jego działania udział uczelni w podziale dotacji miał jedynie w 25,5 proc. wynikać z przyjętej reguły, a w 70 proc. z udziału w dotacji roku 1991 (pozostałe 4,5 proc. pozostaje w rezerwie przeznaczonej na uzupełnienie dotacji, jak napisał minister). Zgodnie z zapowiedziami, udział dotacji z poprzedniego roku (nazywany w algorytmie "stałą przeniesienia") miał wynosić w kolejnych latach 50 proc., 25 proc. i następnie zmaleć do zera. Od zasady tej odstąpiono już w 1994 roku.

Uczelnie wyższe natychmiast podjęły grę zaproponowaną przez MEN i szybko dostosowały swe zachowania do reguł algorytmu. Spowodowało to zmiany w zasadach opracowywanych w kolejnych latach.

Zgodnie z pismem, przesłanym rektorom w końcu czerwca 1992 r., w pierwszym algorytmie miernikiem udziału uczelni w krajowym systemie edukacji wyższej była liczba studentów przeliczeniowych. Pierwotna wersja na rok 1992 przewidywała jednak algorytm bardziej skomplikowany. Obejmował on bowiem: z wagą 0,45 przeliczeniową liczbę studentów (korygowaną kosztami dydaktyki); z wagą 0,2 relację potencjału naukowego danej uczelni (mierzonego udziałem nauczycieli posiadających stopień naukowy, w ogólnej liczbie nauczycieli danej uczelni) do przeciętnego potencjału ogółu uczelni; z wagą 0,2 relację efektywności kształcenia (mierzoną liczbą studentów przeliczeniowych przypadających na jednego nauczyciela) w danej uczelni do efektywności przeciętnej dla wszystkich uczelni; z wagą 0,1 relację dynamiki przyjęć na I rok studiów dziennych (w stosunku do roku poprzedniego) w danej uczelni do dynamiki przeciętnej dla wszystkich uczelni; z wagą 0,05 udział przeliczeniowych doktorów (doktorzy plus podwojona liczba doktorów habilitowanych) w ogólnej liczbie doktorów.

W r. 1993 MEN zastosowało formułę nieliniową. W miejsce udziału liczby studentów danej uczelni w liczbie studentów ogółem wprowadzono udział uczelni w ogólnej liczbie studentów przeliczeniowych pomnożonych przez "współczynnik składu kadry" (liczbę przeliczeniowych pracowników odniesioną do ogółu zatrudnionych w uczelni). W pierwotnej wersji formuła była nieco bardziej rozbudowana i zawierała korektę in minus ze względu na liczbę studentów I roku i in plus ze względu na liczbę absolwentów.

Zastrzeżenia związane z nieliniową postacią zależności spowodowały, że od 1994 formuła algorytmiczna jest liniowa względem występujących w niej współczynników (zmiennych). Od tego też roku algorytm podziału dotacji jest - co do zasady - stabilny i obejmuje trzy elementy: udział danej uczelni w dotacji roku poprzedniego z wagą równą "stałej przeniesienia" oraz z wagą będącą uzupełnieniem do jedności "stałej przeniesienia", podzieloną przez dwa sumę dwu współczynników: udziału przeliczeniowej liczby studentów danej uczelni w przeliczeniowej liczbie studentów ogółem, a także udziału przeliczeniowej liczby nauczycieli danej uczelni w przeliczeniowej liczbie nauczycieli ogółem.

Kolejne algorytmy różnią się jedynie wartością "stałej przeniesienia" i wagami służącymi do obliczenia przeliczeniowej liczby studentów.

PRACOWNIK PRZELICZENIOWY

Ponieważ w początkowym okresie funkcjonowania algorytmu niektóre uczelnie miały pewne rezerwy, to zwiększyła się liczba przyjmowanych na studia. Liczba studentów przeliczeniowych wzrosła w r. 1993 o blisko 26 proc. Ale w kolejnych latach tempo zmian liczby studentów już malało. W ostatnim roku liczba studentów przeliczeniowych wzrosła już tylko o 3,4 proc. Z tak małym wzrostem liczby studentów można wiązać gwałtowny wzrost liczby doktorów i profesorów. Wydaje się bowiem, że w grze algorytmowej uczelnie doszły już do ograniczenia związanego z możliwą do zaakceptowania liczbą studentów i poszukują "zwycięstwa" poprzez wzrost liczby przeliczeniowych pracowników. W pierwszym roku działania algorytmu ten czynnik nie był brany pod uwagę. W kolejnych latach sposób obliczania pracowników przeliczeniowych był stały, bo - jak można domniemywać - MEN nie zaobserwował niepokojących zmian w tym zakresie. Tempo zmian liczby profesorów tytularnych było niewielkie (od 1 do 4 proc. rocznie), nieco większe było tempo zmian liczby doktorów habilitowanych (tylko w 1994 ich liczba wzrosła o 11 proc., a w innych latach od 2 do 6 proc.). Natomiast liczba doktorów malała. Tempo tego spadku zmniejszało się i w r. 1996 liczba doktorów wzrosła już o 0,2 proc. Ale po wyczerpaniu możliwości wzrostu liczby studentów uczelnie wypromowały znacznie większą niż w poprzednich latach liczbę profesorów i doktorów. W roku 1997 liczba profesorów wzrosła o ponad 6 proc., a liczba doktorów o ponad 11 proc. Warto dodać, że opisane zmiany liczby doktorów, doktorów habilitowanych i profesorów następowały przy jednoczesnym braku zmian w liczbie asystentów.

Te spostrzeżenia wskazują, że wyższe uczelnie dostosowują się do mechanizmów wynikających z algorytmu. Problem, moim zdaniem, polega na tym, że algorytm jest narzędziem bieżącej polityki (służy do podziału pieniędzy w danym roku), natomiast jego skutki są - w sposób być może przez MEN nie przewidywany - długoterminowe.

SKUTKI NA DZIŚ I NA POJUTRZE

Krótkookresowe efekty algorytmu można wykazać poprzez analizę zmian w samym algorytmie. MEN, obserwując zachowania uczelni, zmieniał jego zasady lub parametry, biorąc za priorytet zdefiniowane przez siebie uwarunkowania. I tak, w roku 1994 w algorytmie studenci pierwszego roku otrzymali wagę zerową. Oznacza to, że w poprzednim roku uczelnie (dostosowując się do gry zaproponowanej przez MEN) zwiększyły w sposób nieracjonalny (zdaniem MEN) liczbę studentów przyjętych na I rok studiów. W roku 1996 wprowadzono zasadę, że liczba studentów I roku studiów zaocznych i wieczorowych nie może być większa niż liczba studentów studiów stacjonarnych na tym samym kierunku (warto tu zauważyć, że zasadę taką wprowadzono na SGH już w roku 1993 jako regułę w limitach rekrutacji na studia). Oznacza to, że uczelnie zwiększyły znacząco liczbę studentów studiów zaocznych i wieczorowych. Stan ten został oceniony przez MEN jako negatywny. W roku 1998 ogólna liczba studentów studiów stacjonarnych wyznacza limit dla liczby studentów studiów zaocznych i wieczorowych korzystających z dotacji budżetowej. Oznacza to, że uczelnie podległe MEN przejmują (najprawdopodobniej w drodze przenosin) studentów z innych uczelni (prywatnych).

Do zasadniczych długookresowych efektów działania algorytmu można zaliczyć:

	zwiększenie liczby studentów do granic wyznaczonych przez powierzchnię sal dydaktycznych uczelni i potencjalną liczbę godzin dydaktycznych w ciągu roku;
	zmiany wzbogacające ofertę dydaktyczną uczelni, które wynikają z zapotrzebowania na określone kierunki studiów. Np. uczelnie techniczne, rolnicze i pedagogiczne uruchomiły studia na kierunku zarządzanie i marketing. Pozwoliło to na pełniejsze wykorzystanie zasobów (kadry i sal) tych uczelni;
	obniżenie kryteriów selekcji na studia lub wręcz rezygnacja z nich. Powód takiego działania jest oczywisty: jeśli uczelnia miałaby nie wykorzystywać swych zasobów oraz stracić udział w dotacji, to lepiej przyjąć na studia nawet słabszych kandydatów. Paradoksalnie zyskały na tym uczelnie takie jak SGH: przy braku możliwości zwiększenia naboru na studia mogły, przy dużym popycie na swoją ofertę dydaktyczną, zaostrzyć kryteria selekcji kandydatów, co spowodowało, że mają lepszych (zdolniejszych) studentów;
	obniżenie jakości dydaktyki. Student, który wszedł do systemu nie jest z niego eliminowany (poza krańcowymi przypadkami), gdyż może to mieć negatywny wpływ na wysokość dotacji;
	obniżenie jakości absolwentów uczelni. Obniżenie kryteriów stosowanych w czasie rekrutacji na studia powoduje, że studia podejmują kandydaci słabsi; osiągają oni słabsze wyniki w trakcie studiów, ale nie są eliminowani z grona studentów, bo godzi to w finanse uczelni. Ostatecznie kończą studia, ale są gorzej przygotowani do podjęcia pracy zawodowej i nie ma w tym bezpośredniej winy nauczycieli akademickich;
	utrwalenie struktury uczelni w tym sensie, że algorytm nie pozwala na rozwój uczelni (w sensie istotnego zwiększenia liczby pracowników i liczby obiektów dydaktycznych), a jedynie na jej przetrwanie;
	formalizacja obiegu dokumentów w celu utrudnienia studentom przejść pomiędzy uczelniami (uczelnie nie cieszące się dużym zainteresowaniem wydają zakazy "wypożyczania" świadectw maturalnych, obawiając się, że będą one wykorzystywane w czasie rekrutacji na inną uczelnię).

Moim zdaniem, wymienione skutki krótko- i długookresowe wskazują, że potrzebne jest dokonanie zmian w obowiązujących zasadach podziału środków budżetowych pomiędzy uczelnie wyższe.

SPRAWNOŚĆ NAUCZANIA

Algorytm w swej obecnej postaci spełnia przede wszystkim zadania określone w pierwszym roku jego funkcjonowania: pozwala na trwanie. Jednak, jak się wydaje, zarówno lepszy obecnie niż w 1992 roku stan polskiej gospodarki, jak i konieczność rozwoju wyższych uczelni powodują, że algorytm powinien ulec zmianom.

Obecnie, według mnie, w algorytmie należy uwzględnić dwa istotne elementy: popyt na ofertę dydaktyczną oraz "produkcję" w sferze rozwoju kadr naukowych. W dyskusjach dotyczących algorytmu pojawia się także postulat wprowadzenia zróżnicowania dotacji ze względu na jakość nauczania. Jak się wydaje, jakość ta jest częściowo uwzględniona w parametrach algorytmu w postaci przeliczników dla nauczycieli akademickich. Pewnym rozwiązaniem w tym zakresie mogłoby być uwzględnienie udziału wysoko kwalifikowanej kadry dydaktycznej (doktorów, doktorów habilitowanych i profesorów) w kadrze nauczającej. Innym możliwym rozwiązaniem jest uwzględnienie wag wynikających z "kategoryzacji" programów studiów lub wyników procesów akredytacyjnych.

Jakość nauczania może być także uwzględniona poprzez tzw. sprawność nauczania, mierzoną liczbą studentów terminowo kończących studia w ogólnej liczbie studentów danego rocznika. Rozwiązanie nawiązujące do takiej idei występuje w algorytmie hiszpańskim. Liczba studentów obliczana jest tam na podstawie zarejestrowanych "studento-wykładów", podzielonych przez teoretyczną liczbę wykładów koniecznych do zaliczenia roku studiów. W algorytmie tym założono, że sprawność studiów (liczona udziałem liczby studentów kończących swe studia w terminie) wynosi 66 proc. Wyznaczoną we wcześniej opisany sposób liczbę studentów przeliczeniowych pomniejsza się o liczbę studentów, którzy przekroczyli planowy czas studiów. Jak z tego wynika, hiszpański algorytm premiuje uczelnie za terminowość kończenia studiów.

POPYT I PODAŻ

Wieloletnie stosowanie zasad zapewniających warunki przetrwania (wspomniane we wstępie) powoduje, że utrwala się struktura systemu uczelni wyższych, a w następstwie zablokowane są możliwości rozwoju uczelni finansowanego ze środków publicznych.

Tezę tę uzasadnię na podstawie danych dotyczących udziału kandydatów, którzy chcą podjąć studia stacjonarne na kierunkach ekonomicznych, w liczbie kandydatów zgłaszających się do uczelni wyższych oraz udziału studentów studiów stacjonarnych kierunków ekonomicznych w ogólnej liczbie studentów. Dane dotyczące kandydatów zbierane były na dzień 1 lipca każdego roku. Można je wobec tego traktować jako pierwotne wybory uwarunkowane zainteresowaniami, planami życiowymi i subiektywnymi, ale racjonalnymi oczekiwaniami, związanymi z przyszłym stanem rynku pracy. Z kolei dane o liczbie studentów zbierane są na dzień 1 października. Dotyczą więc tych, którzy podjęli studia niezależnie od pierwotnej motywacji. Są wśród nich także ci, którzy podejmują studia z przyczyn innych niż wcześniej wymienione. Dane dotyczą wszystkich uczelni, a więc także kierunków ekonomicznych w uniwersytetach, politechnikach, w uczelniach rolniczych i pedagogicznych. Poniższa tabela wskazuje na statystycznie istotną dysproporcję pomiędzy popytem a podażą. Skutkiem takiego niedopasowania jest to, że część absolwentów uczelni wyższych nie podejmuje pracy zgodnej z ukończonym kierunkiem studiów, bo nie te studia stanowiły ich cel życiowy. Inaczej mówiąc, środki publiczne przeznaczone na pokrycie kosztów ich studiów zostały wydane nieracjonalnie.

Wykazane wyżej niedopasowanie popytu i podaży wynika z braku możliwości zwiększenia powierzchni sal dydaktycznych i wzrostu zatrudnienia kadry naukowo-dydaktycznej w uczelniach, które od lat cieszyły się dużą popularnością i z tego powodu nie mają istotnych możliwości zwiększenia naboru na studia stacjonarne. Pewną szansę dają środki pozabudżetowe i trudno dziwić się, że uczelnie - w miarę możliwości - wykorzystują studia zaoczne do finansowania swych potrzeb przekraczających zwykłe przetrwanie. Jednak czesne wnoszone przez studentów zaocznych nie wystarcza na pokrycie kosztów rozbudowy lub budowy nowych obiektów dydaktycznych. Wobec tego, uwzględnienie w algorytmie popytu na ofertę dydaktyczną powinno umożliwić wzrost udziału w dotacji uczelniom, które ze względu na brak miejsc nie mogą przyjąć wszystkich chętnych.

Reguła algorytmiczna powinna obejmować nie tyle kierunki, ile grupy kierunków studiów.

PROMOWANIE KADR

Alternatywą dla popytu, definiowanego jako liczba (udział) kandydatów, może być zamówienie rządu na absolwentów określonych kierunków lub grup kierunków.

Szkoły wyższe, z natury rzeczy, poważną część swej aktywności przeznaczają na rozwój kadr naukowych. Doktoraty i habilitacje nadawane w uczelni nie zawsze jednak są związane jedynie z procesami wewnętrznymi uczelni. Wobec planowanego wzrostu wskaźnika skolaryzacji konieczna jest intensyfikacja procesów promowania kadr na najwyższym poziomie naukowym dla uczelni nowych lub słabszych kadrowo. Obecny algorytm nie premiuje zaś takiej działalności i wobec tego trudno oczekiwać, że uczelnie podejmą się realizacji nieopłacalnego, choć zaszczytnego, zadania. Dodatkowym aspektem tego problemu jest planowane wprowadzenie w życie systemu kredytów studenckich. Ma on pozwolić na wzrost liczby studentów, a wobec tego konieczne musi być zwiększenie liczby wysoko kwalifikowanej kadry dydaktycznej. W przeciwnym przypadku wzrost liczby studentów będzie wynikał jedynie ze wzrostu liczby studentów w uczelniach prywatnych (dobrze prosperujących dzięki proponowanemu systemowi pożyczek studenckich). Brak zaś wzrostu liczby wysoko kwalifikowanych kadr spowoduje przechodzenie nauczycieli do uczelni prywatnych, korzystających z konstytucyjnych możliwości pobierania czesnego, a dzięki temu mających możliwość swobodnego kształtowania płac.

Tak więc, algorytm powinien uwzględniać liczbę nadawanych stopni doktora i doktora habilitowanego. W taki sposób mogłaby być mierzona "produkcja" w sferze nauki, związanej ze statutowymi zadaniami uczelni akademickiej. Uważam, że dotacje KBN związane z badaniami statutowymi są przeznaczone na cel określony inaczej i nie pokrywają się z zadaniami, jakie opisałem powyżej.

Sformułowane wyżej propozycje nie wyczerpują wszystkich aspektów złożonego zagadnienia finansowania szkolnictwa wyższego. Problem podziału środków budżetowych w zakresie związanym z działaniem uczelni wyższych dotyczy bowiem także takich spraw, jak finansowanie pomocy materialnej dla studentów (np. brak ścisłej definicji "uprawnionego" do pomocy materialnej), finansowanie badań naukowych, dofinansowywanie planowanych kredytów dla studentów. Podzielam pogląd, że dotacja powinna stanowić formę finansowania konkretnych zadań uczelni z uwzględnieniem działań niezbędnych do utrzymania jej potencjału. Oznacza to, że kluczowym problemem staje się zdefiniowanie zadań stawianych uczelni przez państwo. Problemy te nabierają szczególnego znaczenia wobec planów zwiększenia wskaźnika skolaryzacji, nadchodzącego zintegrowania polskiego systemu edukacji z systemem Unii Europejskiej (wymiana studentów) i dostosowania uczelni wyższych do wprowadzanej w życie reformy systemu edukacji.

Dr hab. Marek Rocki, prof. nadzw. w Instytucie Ekonometrii, Szkoły Głównej Handlowej, jest dziekanem Studium Dyplomowego SGH.

Uwagi.