Równolegle do prac nad ustawą o szkolnictwie wyższym można by przygotować
wstępne założenia i warunki kontraktu edukacyjnego i przekonać pozostałe strony
o celowości podjęcia rozmów.

Anna Jankowska

Ustawa o szkolnictwie wyższym z 1990 roku otworzyła nowe, przerastające niekiedy wyobraźnię jej twórców możliwości działania, skutecznie wykorzystywane przez środowisko.

W roku akademickim 1990/91 studiowało w Polsce 403,8 tys. osób. Współczynnik skolaryzacji (12,9 proc. – ponad 2 razy niższy od standardów europejskich) nie był jednak odbiciem nagłego załamania systemu kształcenia. W roku 1980/81 wskaźnik ten wynosił 11,5 proc., a w roku 1985/86 – 10,5 proc. Tylko 7,9 proc. osób w wieku 25 i więcej lat legitymowało się wykształceniem powyżej średniego, a ponad połowa miała wykształcenie podstawowe lub zasadnicze zawodowe. W młodszych grupach wieku wskaźniki te są wprawdzie lepsze i szacuje się, że ok. 50 proc. ludności urodzonej po 1960 roku ma wykształcenie średnie i wyższe, ale struktura zawodowa tych grup nie odpowiada nowym potrzebom. Bardzo poważnym problemem jest brak specjalistów z zakresu zarządzania, bankowości i finansów, ubezpieczeń, administracji, prawa gospodarczego i wielu innych dziedzin, które w systemie socjalistycznym po prostu nie istniały lub były marginalizowane. Krótki czas, w jakim uruchomiono na szeroką skalę kształcenie i doskonalenie zawodowe na poszukiwanych kierunkach studiów, jest jednym z wielu, całkowicie niedocenianych, pozytywnych fenomenów okresu transformacji.

PROBLEMY WZROSTU

Przewiduje się, że w roku 1998/99 liczba studentów przekroczy 1 150 tys., średnioroczny wskaźnik wzrostu wynosi więc 14 proc. Rozwinęły się trzyletnie studia licencjackie. Z 920 tys. studentów uczelni państwowych, prawie 400 tys. będzie studiować na płatnych studiach niestacjonarnych. W szkołach niepaństwowych (marzec 1998 – 133) kształcić się będzie ponad 230 tys. osób.

Zarejestrowane przez GUS w roku 1996 przychody szkolnictwa wyższego, we wszystkich rodzajach działalności, wyniosły ok. 4 212 mln PLN, czyli 1,16 proc. PKB. Koszty pracy – 2 767 mln PLN – stanowiły 68 proc. kosztów ogółem. Średni jednostkowy koszt kształcenia, obejmujący koszty własne działalności dydaktycznej i pomoc materialną dla studentów, wynosił 4 771 PLN, czyli ok. 51 proc. PKB przypadającego na jednego mieszkańca RP. Dla krajów OECD wskaźnik ten (w roku 1991) wahał się w granicach od 30 do 60 proc. Zajmujemy zatem pozycję bliską górnej granicy bardzo szerokiego przedziału.

W roku 1990/91 obciążenie nauczycieli akademickich kształtowało się na poziomie 70 proc. norm obciążeń przyjętych w UE. Mimo praktycznego zamrożenia dotacji budżetowej na dydaktykę, uczelnie zwiększyły liczbę miejsc na studiach dziennych i rozwinęły płatne formy kształcenia. Intensyfikacja wykorzystania kadry nauczającej oraz bazy dydaktycznej, początkowo bardzo korzystna, w wielu wypadkach zaczyna jednak przekraczać możliwe do zaakceptowania granice. W roku 1997 w uczelniach państwowych na jednego nauczyciela z doktoratem przypadało ponad 25 studentów; są też uczelnie, w których liczba ta dochodzi do 60.

Wbrew obiegowym opiniom, utrwalanym przez publiczne debaty nt. stypendiów, kredytów oraz interpretacji konstytucyjnego zapisu o bezpłatności kształcenia w publicznych szkołach wyższych, podstawowym problemem nie jest liczba miejsc w uczelniach, a zbyt wolny rozwój pełnowartościowego szkolnictwa średniego oraz wyraźna luka pokoleniowa w grupie nauczycieli akademickich. Niskie wynagrodzenia uzyskiwane w ramach etatu (od 76 proc. średniej krajowej dla asystenta do 236 proc. dla profesora zwyczajnego) zniechęcają mających duże możliwości wyboru miejsca pracy młodych doktorów do pozostawania w uczelniach.

Bezpośrednie koszty kształcenia są dofinansowywane z innych rodzajów działalności, a wprowadzenie amortyzacji budowli albo obowiązku ich ubezpieczania może poważnie naruszyć delikatną równowagę finansową uczelni. Całkowicie uzasadnione i oczekiwane zwiększenie liczby nauczycieli akademickich jest w tej chwili, ze względów finansowych, zupełnie niemożliwe. W ramach środków wypłacanych za godziny ponadwymiarowe i zlecone nie da się pozyskać pracowników etatowych, na stałe związanych z uczelnią, tym bardziej, że poziom odniesienia coraz częściej zaczynają stanowić, niezależne od wyników ekonomicznych, bardzo wysokie wynagrodzenia w przedsiębiorstwach państwowych i spółkach skarbu państwa. Niski poziom kosztów ZUS w szkołach niepaństwowych świadczy, że praca na etacie, a nawet w ramach umów-zleceń jest w nich rzadkością. Oznacza to niekorzystne dla studentów, bardzo słabe związki pracowników ze szkołą.

Uczelnie nadmiernie eksploatują swoje zasoby i nie odtwarzają ich wartości. Przedłużanie stanu dotkliwych niedoborów musi zahamować ilościowy i jakościowy rozwój szkolnictwa wyższego, może też spowodować groźne deformacje niektórych funkcji i struktur. Wszystkie wymienione wyżej negatywne zjawiska są jednak problemami wzrostu, a nie rozkładu. Mimo podobieństwa wielu objawów, jest między tymi dwoma stanami zasadnicza różnica. Chcąc działać skutecznie, nie można jej ignorować.

KONTRAKT EDUKACYJNY

Uparte powtarzanie twierdzenia o mającej nastąpić lada dzień katastrofie szkolnictwa wyższego przynosi skutki odwrotne do zamierzonych, gdyż ustawia nas w szeregu tych branż (ochrona zdrowia, górnictwo, transport), które w żaden sposób nie potrafią sprostać wymaganiom gospodarki rynkowej.

Może więc zamiast protestów zbywanych obietnicami, których realizacja odkładana jest ad calendas Graecas, podjąć merytoryczne przygotowania do negocjacji kontraktu edukacyjnego, obejmującego standardy jakości, wielkość zadań edukacyjnych i badawczych, realne koszty ich wykonania oraz odpowiednio wydolne źródła finansowania.

Używając słowa kontrakt nie mam na myśli kończącego się spisaniem dobrych intencji targu politycznego, lecz rzetelną umowę określającą warunki i zobowiązania stron. Wobec konstytucyjnych gwarancji dostępności kształcenia oraz dominującej pozycji dotacji budżetowej w przychodach szkolnictwa wyższego, stronami kontraktu muszą być uczelnie, władze państwowe oraz studenci. Stół negocjacyjny niech będzie trójkątny, aby stronom przestały się wreszcie mylić role i interesy.

Przygotowanie rozmów nie będzie sprawą łatwą, gdyż wymaga gruntownej znajomości realiów funkcjonowania systemu, jego zdolności rozwojowych, słabych punktów i barier ograniczających. Trzeba dobrze opisać pole rozmów: cele, metody, środki. Strony muszą wiedzieć, czego oczekują i co mogą zaoferować, muszą też rozpoznać bezpieczne dla nich granice ustępstw. Kto, w obecnych warunkach, może być inicjatorem takich rokowań?

Studenci, z natury rzeczy, wchodzą do systemu na krótko, nie zdołają zatem nawet zarysować całości problematyki.

Rząd rozpoczął ogromne przeobrażenia w sferach, które ciągle jeszcze są w dużym stopniu niechętnym lub obojętnym przedmiotem reform, a nie ich aktywnym uczestnikiem. Nawet w polu działania jednego resortu widać uderzające różnice. Od lat rzeczywisty próg edukacyjny stanowi egzamin do liceum ogólnokształcącego, a mimo to nie znaleziono mechanizmu skutecznie przyspieszającego powstawanie nowych szkół tego typu. W tym czasie liczba miejsc na pierwszym roku studiów już niemal dorównała liczbie maturzystów.

Środowisko akademickie wydaje się być w znacznej mierze przygotowane do podjęcia takiej inicjatywy. Równolegle do prac nad ustawą o szkolnictwie wyższym można by przygotować wstępne założenia i warunki kontraktu edukacyjnego i przekonać pozostałe strony o celowości podjęcia rozmów.

Wiele problemów podnoszonych w dyskusji nt. nowego prawa o szkolnictwie wyższym można rozstrzygnąć w bardzo zróżnicowany sposób. Ważne jest rozróżnienie sfery arbitralnie przyjmowanych ustaleń o charakterze politycznym (ile osób powinno się kształcić, kto bezpośrednio pokrywa koszty kształcenia) od ich obiektywnych konsekwencji. Rodzaj zastosowanych rozwiązań ma często poważne skutki finansowe. W tych sprawach decyzje winny zapaść stosunkowo szybko. Po stworzeniu dobrze skonstruowanych ram ustawowych można negocjować sprawy szczegółowe. Warunkiem wiarygodności kontraktu – zawieranego przecież na wiele lat – jest systematyczność i konsekwencja w prowadzeniu rozmów, pewność podpisanych ustaleń z jednej, a dobre funkcjonowanie mechanizmów dostosowawczych z drugiej strony.

KOSZTY KSZTAŁCENIA

Szkoły wyższe, pełniące misję edukacyjną, kulturową i naukową, zwykle opierały swój byt na mecenacie kościelnym, państwowym, publicznym lub prywatnym. nauka, podobnie jak sztuka, należała do kategorii dóbr o charakterze elitarnym. O sposobie i poziomie ich finansowania w znacznym stopniu decydowały zawsze czynniki pozaekonomiczne. Od mądrości, ambicji i hojności, ale także możliwości mecenasa w dużym stopniu zależała wielkość i osiągnięcia uniwersytetu. Można powiedzieć, że społeczności miały takie uniwersytety, na jakie było je stać. Z chwilą, gdy prawo do wykształcenia i szerokiego korzystania z dóbr kultury zaliczono do powszechnych praw człowieka, powstał problem dysproporcji zadań i środków. Ostry kryzys wydolności szkolnictwa wyższego w bogatych Niemczech rzuca tu pewne światło na nasze własne problemy. Często podkreślamy, że studia są inwestycją. Jaki zatem może czy powinien być wkład bezpośrednio zainteresowanego, czyli studenta? Czy zaliczenie prawa do studiów w szkole wyższej do kategorii obowiązkowych świadczeń materialnych państwa na rzecz obywateli jest propozycją realistyczną?

Charakter tworzonych w uczelniach dóbr utrudnia stosowanie metod kalkulacji kosztów przyjętych w gospodarce. Mimo wszelkich trudności należy jednak taką próbę podjąć. Aspirując o środki z bardzo ograniczonego budżetu lepiej jest dysponować argumentami solidniejszymi niż wewnętrzne przekonanie oraz, ułomne z natury, międzynarodowe porównania. Nie można też lekceważyć faktu, iż w wielu przypadkach nakłady niższe od pewnej wartości minimalnej nie stwarzają możliwości poprawnej realizacji zadania, a więc są całkowicie zmarnowane. Znajomość takich „granicznych wartości kosztów” powinna nadać debatom o budżecie szkolnictwa wyższego bardziej rzeczowy charakter.

Zaproponowana koncepcja, oparta na zasadzie rozliczania kosztów w miejscu ich powstawania, powinna umożliwić oszacowanie wysokości rzeczywistych kosztów przy ustalonych standardach świadczeń i określenie wewnętrznego długu, jaki generują uczelnie względem siebie, np. nie amortyzując budowli, nie prowadząc remontów, nie pozyskując młodej kadry.

Tylko niektóre rodzaje kosztów można w sposób całkowicie jednoznaczny przypisać do konkretnego zadania. Konstrukcja schematu będzie miała zatem charakter w znacznej mierze arbitralny. Wydaje się jednak, że sprawą najważniejszą jest jej klarowność i brak sprzeczności.

Biorąc pod uwagę rodzaje działalności i zaangażowane podmioty zakładam, że poszczególne składniki realnych kosztów kształcenia powinny zostać przypisane do jednego z trzech segmentów: koszty istnienia i rozwoju uczelni (podmioty: uczelnia, mecenas); koszty nauczania (podmioty: uczelnia, student); koszty studiowania (podmioty: student, mecenas).

Koszty kształcenia netto nie są prostą sumą wszystkich ponoszonych przez strony nakładów. Należy podkreślić, że koszty jednej strony procesu kształcenia mogą być przychodami drugiej – czesne jest kosztem dla studenta i przychodem dla szkoły, a stypendium kosztem dla szkoły i przychodem dla studenta.

KOSZTY ISTNIENIA I ROZWOJU UCZELNI

Będą to wszystkie nakłady ponoszone na utworzenie, utrzymanie i powiększanie majątku uczelni i jej potencjału intelektualnego oraz na dzieło rozwijania nauki, kultury i cywilizacji, a więc na przygotowanie i utrzymanie instytucji zdolnej do podjęcia kształcenia na określonym poziomie.

Pierwszą grupę stanowią tu koszty inwestycji, amortyzacji, remontów bieżących i kapitalnych, bazy naukowej, dydaktycznej i socjalnej oraz koszty zarządzania uczelnią. Do drugiej zalicza się koszty prowadzenia badań naukowych, kształcenia kadry naukowej (własnej i dla innych uczelni), biblioteki głównej i centrum informacji naukowej oraz pełnienia misji kulturowej i cywilizacyjnej.

W skład kosztów istnienia i rozwoju uczelni wchodzą też koszty eksploatacji bazy materialnej i fundusz wynagrodzeń (wraz z pochodnymi) pracowników zatrudnionych w wyżej wymienionych rodzajach działalności (z wyłączeniem wynagrodzeń nauczycieli akademickich).

Koszty istnienia i rozwoju uczelni państwowych powinny być pokrywane z innych źródeł niż przychody z działalności dydaktycznej i nie powinny rzutować na wysokość opłat wnoszonych przez studentów.

KOSZTY NAUCZANIA

Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że podstawową ich część stanowić będzie fundusz wynagrodzeń (wraz z pochodnymi) nauczycieli akademickich i innych pracowników pracujących bezpośrednio na rzecz procesu dydaktycznego oraz w dziale pomocy materialnej i socjalnej dla studentów.

Do kosztów nauczania zaliczają się także koszty rzeczowe w dydaktyce, eksploatacyjne bazy dydaktycznej, pomocy materialnej i socjalnej dla studentów oraz ich działalności kulturalnej i sportowej.

Struktura przychodów szkół wyższych była w roku 1996 bardzo zróżnicowana. Państwowe wyższe szkoły techniczne 72,2 proc. przychodów uzyskały z działalności dydaktycznej, a 25 proc. z badawczej, szkoły ekonomiczne: z działalności dydaktycznej – 91,9 proc., a badawczej – tylko 6,7 proc. Bardzo zróżnicowany jest udział wpływu z opłat za zajęcia dydaktyczne. Przy średniej w uczelniach państwowych 12,1 proc., szkoły ekonomiczne pozyskały aż 30,3 proc. W szkołach niepaństwowych udział ten wyniósł – 94,7 proc.

Trzeba ustalić, które różnice są obiektywnie uzasadnione, a które są np. skutkiem przyjętych kryteriów algorytmu podziału dotacji budżetowej. Dlatego pierwszym krokiem powinien być arbitralnie przyjęty schemat, porównywany potem ze stanem faktycznym, a nie próba uogólnienia odwzorowania stanu faktycznego.

KOSZTY STUDIOWANIA

Zalicza się do nich koszty utrzymania, określane na poziomie odpowiadającym ogólnym zasadom stosowanym w polityce społecznej, koszty pomocy naukowych, wyjazdów szkoleniowych i praktyk, czesne oraz wszelkiego typu opłaty administracyjne i za „niektóre świadczenia edukacyjne”, ponoszone przez studentów oraz dodatkowe koszty związane ze studiowaniem poza miejscem stałego zamieszkania.

Wyodrębnienie rodzajów kosztów może np. ułatwić przypisanie poszczególnych segmentów do różnych źródeł finansowania. Jednym z celów proponowanego rozwiązania jest nadanie bardziej konkretnego kształtu rokowaniom nt. współfinansowania kosztów studiów przez studentów.

Zdaję sobie sprawę z ogromnych trudności, jakie muszą pokonać wykonawcy takiego przedsięwzięcia. Dotychczas praktycznie wystarczało przestrzeganie dyscypliny budżetowej, a koszty kształcenia określano dzieląc poniesione wydatki przez liczbę studentów. Staje się jednak oczywiste, że bez całkowitej zmiany podejścia do spraw finansowania szkolnictwa wyższego nie da się utrzymać standardów jakości, przesądzających o społecznej wartości pełnionej przez uczelnie misji.

Dr Anna Jankowska, pracownik naukowy Politechniki Warszawskiej, jest wiceprzewodniczącą RGSzW

Uwagi.