Jeśli głównym celem badań ma być rozwój kraju, kluczowe decyzje powinny podejmować organy, na których kształt mają wpływ wszyscy wyborcy, a więc parlament i rząd.

Jan Krzysztof Frąckowiak

Na początku października ubiegłego roku przewodniczący Komitetu Badań Naukowych rozesłał do blisko 50 zainteresowanych instytucji i organizacji dwa dokumenty: założenia zmian ustawy o utworzeniu Komitetu i założenia ustawowych rozwiązań dotyczących państwowego instytutu naukowego. Historia powstania obydwu założeń jest już długa, a może i za długa. Moim zdaniem, najważniejszą przyczyną opóźnień są różnice poglądów na zakres, sposób lub nawet potrzebę dalszych reform systemu nauki. Różnice te widać nie tylko w środowisku nauki, ale i w zainteresowanych kręgach administracji rządowej. Odrębnym kłopotem są trudności z angażowaniem prawników-legislatorów, ale to już inna historia.

Przedstawię tutaj tylko komentarz do zmian dotyczących KBN, pozostawiając na później sprawę ustanowienia instytutów państwowych. Przypomnę jedynie, że założenia takiego projektu już na przełomie lat 80. i 90. były przedmiotem prac zespołu kierowanego przez prof. Władysława Findeisena. Dzisiaj problem ten wiąże się z planowanymi przekształceniami jednostek badawczo-rozwojowych.

Pierwsze kroki

Pierwszy krok na drodze ewolucji "systemu KBN" był planowany w początkach drugiej kadencji Komitetu (połowa roku 1994). Przedterminowe wybory parlamentarne i częste zmiany rządów sprawiły jednak, że za ważniejszą uznano stabilność systemu kierowania nauką. System ten był wprawdzie krytykowany w szczegółach, lecz silnie popierany w całości przez wszystkie liczące się przedstawicielstwa sfery nauki. Nie zmieniały tego nawet bardzo krytyczne wystąpienia pojedynczych osób czy wąskich grup interesu.

Na przełomie lat 1994/95 oficjalna delegacja ekspertów OECD dokonała przeglądu polskiej polityki naukowej i technicznej, według wzorów wypraktykowanych wcześniej w wielu innych krajach. W tzw. Raporcie Egzaminatorów najpierw Komitet pochwalono: Jednym z najbardziej udanych elementów reformy systemu finansowania sfery B+R/N+T było utworzenie KBN. (...) Struktura KBN, opracowana w celu zagwarantowania demokratycznej reprezentacji środowiska naukowego, odzwierciedlała wolę zerwania z poprzednim, wysoce zhierarchizowanym i biurokratycznym systemem. Rozwiązanie to, zasadzające się na dość szerokiej jednomyślności, umożliwiło poważną zmianę systemu w drażliwym okresie przejściowym, przy zredukowaniu do minimum możliwości zaistnienia konfliktów. Zaraz potem eksperci zwrócili jednak uwagę, że: Należy, oczywiście, przyklasnąć temu znaczącemu osiągnięciu, jednakże pozostają pewne wątpliwości, czy struktura KBN będzie odpowiadała tej fazie restrukturyzacji i przebudowy, która musi nastąpić w przyszłości.

W szczególności wskazano w raporcie na potrzebę rozdzielenia obowiązków strategicznych od wykonawczych przy tworzeniu i realizacji polityki naukowej państwa. Zwrócono też uwagę na decyzyjną rolę ministrów badań i technologii przy tworzeniu prawa w większości państw należących do OECD. Zdaniem ekspertów, w tym kierunku powinien ewoluować Komitet - opierając się na wieloletnich doświadczeniach demokratycznych systemów sprawowania władzy. Podobna opinia była w ostatnich latach formułowana także w naszych kręgach naukowych i administracyjnych.

Istota zmian

Najważniejszą z proponowanych zmian w ustawie o utworzeniu Komitetu Badań Naukowych jest oddzielenie funkcji stanowienia prawa oraz kreowania założeń polityki naukowej od zadań wykonawczych dotyczących przyznawania środków finansowych we wszystkich strumieniach finansowania badań z budżetu nauki. Te pierwsze funkcje ma przejąć Przewodniczący Komitetu, te drugie mają pozostać przy Komitecie i jego organach.

Oddzielenie uprawnień regulacyjnych od wykonawczych jest uzasadniane i praktykowane od czasów Kartezjusza. Dodam więc tylko, że nowa Konstytucja RP jako źródła prawa wymienia jedynie Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Te ostatnie są wydawane przez Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów i ministrów, a wśród nich przez Przewodniczącego KBN. Ponieważ na tej krótkiej liście nie ma uchwał Komitetu, najważniejsza zmiana naszej ustawy jest tylko jej koniecznym dostosowaniem do Konstytucji, a nie tematem dyskusji. Podkreślę, że zadania regulacyjne obejmują nie tylko tworzenie projektów ustaw, ale też opartych na nich zasad przyznawania środków z budżetu nauki czy regulaminów pracy Komitetu i jego organów.

Inaczej jest z założeniami polityki naukowej i naukowo-technicznej oraz polityki innowacyjnej państwa (tych ostatnich w obecnej ustawie nie ma, widać jednak potrzebę usankcjonowania działań wspierających innowacyjność). Trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy dla kraju lepiej jest, gdy o tej polityce, w tym o ustalaniu priorytetów, decyduje przedstawicielstwo środowisk naukowych czy rząd? Najogólniej biorąc ocenę jakości nauki lepiej pozostawić uczonym. Jeśli jednak głównym celem badań ma być rozwój kraju, kluczowe decyzje powinny podejmować organy, na których kształt wpływ mają wszyscy wyborcy, a więc parlament i rząd. Taka jest najlepsza praktyka rozwiniętych państw demokratycznych. Może więc nie trzeba już dodawać innych argumentów, np. małej skuteczności kolegialnych dysput - wśród samych zainteresowanych - o priorytetach finansowania nauki czy dużej trudności kolegialnego tworzenia prawa. Świadom jest tego nie tylko Komitet, ale i większość środowisk zainteresowanych jego pracami. Stąd bierze się poparcie dla poglądu, że o polityce naukowej i jej priorytetach trzeba wyczerpująco dyskutować i przedstawiać różne zdania, ale przesądzać o kierunkach i brać za to odpowiedzialność powinien rząd. Nie można też lekceważyć powtarzanej ostatnio opinii, że dopóki członkowie rządu odpowiadają za wydatki z budżetu nauki, ale o nich nie decydują, budżet ten znacząco nie wzrośnie.

Tylko dwie negatywne

Ważnym elementem Założeń jest upoważnienie Przewodniczącego KBN do powierzania innym instytucjom (agencjom) niektórych zadań dotychczas wykonywanych przez Komitet, jego komisje i zespoły. Chodzi tu przede wszystkim o przeprowadzanie konkursów projektów badawczych, celowych i zamawianych, a także finansowanie działalności wspomagającej badania.

Delegowanie uprawnień i funduszy jest zgodne z tendencją rozdzielania funkcji regulacyjnych i nadzorczych od działań wykonawczych, jest także z dobrym skutkiem wypraktykowane w krajach zachodnich. Porządkuje to systemy kierowania polityką naukową i innowacyjną, poprawia efektywność nakładów finansowych. Bardzo się też opłaca w rachunku ogólnym, chociaż najpierw wymaga wzrostu wydatków na zarządzanie. Niechęć do zwiększania kosztów administracji jest zapewne przyczyną zwłoki w tworzeniu "agencji", mimo że ten postulat Komitet umieścił w Założeniach polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa już w roku 1992. Nadal łatwiej jest pogodzić się z konsekwencjami "oszczędnego" zarządzania budżetem nauki za kwotę równą około 0,5 proc. tego budżetu (tyle wydaje administracja KBN), niż przyjąć do wiadomości, że racjonalne byłoby przeznaczanie na ten cel sum kilkakrotnie większych.

Wśród zebranych blisko 30 opinii o Założeniach tylko dwie są negatywne w kluczowej kwestii. Ważnym argumentem jest obawa, że administratorzy nauki nie będą liczyli się z opiniami Komitetu w tak podstawowych sprawach, jak polityka naukowa i regulacje prawne. Historyczne doświadczenia uzasadniały taką obawę w pierwszych latach odzyskania demokracji, można jednak wątpić, czy zawsze tak będzie. Rządy, koalicje i politycy są coraz skuteczniej rozliczani z efektów swoich decyzji i coraz lepiej rozumieją, że warto wysłuchiwać ekspertów i nie warto antagonizować wyborców, zwłaszcza opiniotwórczych.

Etap pośredni

Trudno tu omówić wszystkie szczegółowe propozycje zmian w ustawie o utworzeniu KBN, większość z nich nie budzi zresztą istotnych wątpliwości, przynajmniej w środowisku znającym tę problematykę. Zasadne jest jednak pytanie, dlaczego - widząc wszystkie przemawiające za tym argumenty - nie proponujemy od razu utworzenia Ministerstwa Nauki i Technologii, a zatrzymujemy się na etapie pośrednim. Podkreślę, że według tej propozycji, przy organach wybieralnych Komitetu pozostają ważne decyzje o podziale środków we wszystkich sześciu strumieniach budżetowego finansowania nauki. Przyczyną jest ostrożność - nawet najlepsza wiara w argumenty i przykłady nie daje pewności sukcesu w konkretnym czasie i warunkach. Wolimy więc zaproponować okres przejściowy, w którym Komitet i jego 12 zespołów działałyby podobnie, jak w przyszłości będą to robiły projektowane "agencje" (może - rady ds. badań?). Następny ruch, utworzenie ministerstwa w kolejnej kadencji Komitetu, byłby wtedy, jak sądzę, łatwiejszy do przeprowadzenia i bardziej naturalny dla środowiska nauki.

Na zakończenie zgłoszę uwagę do artykułu prof. Janusza Hamana Tam i z powrotem ("Forum Akademickie" nr 12/98). Autor cytuje z Założeń proponowane zadania opiniodawcze Komitetu, ale pomija jego kompetencje decyzyjne i prawo do wnioskowania z własnej inicjatywy. Przypomnę, że Komitet (lub jego zespoły) ma nadal podejmować wszystkie decyzje finansowe dotyczące działalności statutowej jednostek, inwestycji budowlanych i aparaturowych, projektów badawczych (własnych i zamawianych przez KBN), projektów celowych (w tym celowych zamawianych), DOT, współpracy z zagranicą. Tylko pominięcie ważnej części Założeń pozwala Autorowi stwierdzić, że Funkcje Komitetu zostają ograniczone do roli doradcy przewodniczącego, doradcy działającego wyłącznie na jego wniosek. Nie jest to jednak prawda i nie jest to jedyna istotna niezgodność z faktami w przytoczonym artykule.

W Założeniach podkreśla się, że tekst obejmuje tylko ustalenia nowe lub odmienne od dotychczasowych; inne mają pozostać bez zmian. Ust. 2 Założeń obejmujący zadania Komitetu ma treść następującą:

2. Zadania Komitetu Badań Naukowych:

1. przygotowywanie i przedstawianie PKBN - na jego wniosek - stanowiska w sprawach dotyczących w szczególności:

	założeń polityki naukowej i technologicznej oraz polityki innowacyjnej państwa,
	zasad i trybu przyznawania środków finansowych ustalanych w budżecie państwa na naukę,
	regulaminu pracy Komitetu, jego zespołów i sekcji specjalistycznych,
	planu do projektu ustawy budżetowej, w części dotyczącej nauki,
	podziału środków finansowych pomiędzy zespoły Komitetu,
	tworzenia rezerwy PKBN, wynoszącej nie więcej niż 3 proc. środków ustalonych w budżecie państwa na naukę, i sposobu jej wykorzystywania,
	umów międzyrządowych o współpracy naukowej i technologicznej oraz programów i protokołów wykonawczych do tych umów,

2. dokonywanie podziału środków ustalanych w budżecie państwa na naukę - na finansowanie działalności statutowej, inwestycji, współpracy z zagranicą oraz działalności ogólnotechnicznej i wspomagającej badania - pomiędzy zakwalifikowane do finansowania podmioty lub na realizację ustalonych zadań,
3. rozpatrywanie odwołań od uchwał zespołów,
4. tworzenie, na wniosek właściwego zespołu, sekcji specjalistycznych i ustalanie zakresu ich zadań,
5. ocenianie przebiegu i wyników działalności badawczo-rozwojowej finansowanej ze środków ustalanych w budżecie państwa na naukę, rozumianej jako działalność polegająca na prowadzeniu badań naukowych i prac rozwojowych,
6. przedstawianie PKBN wniosków i opinii z własnej inicjatywy, w tym dotyczących stanu i perspektyw rozwoju badań prowadzonych w kraju, finansowanych z różnych źródeł.

Problem kompetentnej analizy rozwiązań prawnych dotyczy, niestety, wielu innych wystąpień publicznych i publicystycznych. To potwierdza, jak trudno jest dotrzeć z pełną i rzetelną informacją do zainteresowanych środowisk. Nie wystarczy tworzyć i rozwijać prawo, podejmować działania i decyzje. Trzeba jeszcze wiele wysiłku wkładać w ich objaśnianie, upowszechnianie i popularyzację. Tę uwagę kieruję także pod własnym adresem.

Dr Jan Krzysztof Frąckowiak jest sekretarzem Komitetu Badań Naukowych.

Uwagi.