Życie akademickie

Walorem algorytmu było to, że stanowił mechanizm w czytelny sposób uzależniający wysokość dotacji od trzech istotnych elementów: potencjału naukowego środowiska, 
jego aktywności promocyjnej i kosztów badań.

Bogdan Fechner

Od początku roku 2002 zaczęła działać Państwowa Komisja Akredytacyjna. Jej utworzenie było reakcją środowiska akademickiego i Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu na systematyczne obniżanie się poziomu kształcenia w wielu uczelniach publicznych i niepublicznych. Dotyczyło to przede wszystkim kierunków studiów atrakcyjnych zawodowo, zwłaszcza w tych uczelniach, które kierowane pazernością przyjmowały tylu studentów, że nie były zdolne zapewnić im kształcenia o odpowiednim standardzie. Od rozpoczęcia działalności tej komisji upłynął zbyt krótki okres, by ocenić skutki jej funkcjonowania, jednak opinia niemal całego środowiska akademickiego jest zgodna, iż była to decyzja trafna, chociaż nieco spóźniona.

PKA, wyposażona w szerokie uprawnienia, pośrednio także decyzyjne, ujawniając w trakcie kontroli jednostek wszelkie nieprawidłowości i uchybienia oraz formułując zalecenia, co zrobić, by sytuacja była zadowalająca, jeśli taką nie jest, może bardzo wiele zdziałać w kierunku podniesienia jakości kształcenia i poziomu naukowego. Nie powinna być jednak jedynym instrumentem, przy pomocy którego ministerstwo zamierza osiągnąć wytyczony cel. Należałoby skorzystać z innej możliwości, zachęcającej uczelnie do podnoszenia poziomu nauczania z własnej inicjatywy. Takim narzędziem może być dystrybucja dotacji budżetowych na działalność dydaktyczną i naukową pomiędzy uczelnie nadzorowane przez MENiS.

Rada Główna, w ubiegłej i wcześniejszych kadencjach, kilkakrotnie wypowiadała się w tej sprawie, proponując by podział tych dotacji bardziej uzależnić od reprezentowanego przez uczelnie poziomu kształcenia i statusu naukowego. Niestety, ten postulat tylko w niewielkim stopniu i bardzo niekonsekwentnie był, i nadal jest, realizowany przez ministerstwo. Czy taka możliwość rzeczywiście istnieje i czy jest ona w stanie skutecznie stymulować poziom naukowy i dydaktyczny uczelni? Możliwość istnieje, ale skuteczność zależy od prowadzenia przez ministerstwo przejrzystej i konsekwentnej polityki finansowej.

WESPRZEĆ LEPSZYCH

Pieniądze pochodzące z budżetu, przeznaczone na naukę i edukację, docierają do uczelni za pośrednictwem ministerstwa oraz Komitetu Badań Naukowych. Podział środków na działalność dydaktyczną pomiędzy poszczególne uczelnie odbywa się według corocznie ustalanych zasad. Jest to poniekąd konieczne z uwagi na często zmieniające się uwarunkowania prawne, wymuszające uwzględnienie pewnych obligatoryjnych wydatków, związanych np. z ustawową podwyżką wynagrodzeń i ich pochodnych lub zwiększeniem pomocy materialnej dla studentów, a także uwzględnienie w bilansie powstania nowych uczelni lub uruchomienia nowych kierunków studiów wymagających wzrostu zatrudnienia. Zalgorytmizowanie podziału tych pieniędzy, chociaż w zasadzie możliwe, nie byłoby celowe z tego względu, że trzeba ująć w jeden sformalizowany schemat wszystkie ponoszone przez uczelnie obecnie znane koszty wynikające z działalności dydaktycznej, a także te, które mogą się pojawić przy okazji wprowadzanych reform i nowelizacji przepisów prawnych. Uczyniłoby to schemat zbyt skomplikowanym i przez to nieczytelnym.
Nie oznacza to jednak, że ministerstwo nie ma możliwości oddziaływania na uczelnie poprzez narzędzia finansowe. Rzecz w tym, by z możliwości tych chciało korzystać. Kwoty przeznaczone na wynagrodzenia wraz z pochodnymi mają pokrycie w dotacji budżetowej tylko na poziomie 96,1 proc. Resztę dołożyć muszą uczelnie z dochodów własnych. Być może taki procent pokrycia wydatków płacowych przez budżet jest uzasadniony rachunkiem kosztów i korzyści, ale nie jest rzeczą oczywistą, że powinien być taki sam dla wszystkich uczelni. Zróżnicowanie tego deficytu, z zachowaniem 96,1 proc. jako przeciętnej dla wszystkich subwencjonowanych uczelni, dałoby ministerstwu sposób wpływania na jakość zajęć dydaktycznych poprzez pośrednie regulowanie uposażeń kadry nauczającej, bez jednoczesnego naruszania autonomii uczelni.

Innym czynnikiem zachęcającym uczelnie do dobrej dydaktyki mogłaby być wielkość składnika pozapłacowego dotacji dydaktycznej, dotyczącego wydatków rzeczowych, eksploatacyjnych i remontowych, związanych z funkcjonowaniem uczelni i obsługą procesu dydaktycznego. W tym przypadku kwoty wchodzące w grę są znacznie mniejsze, ale reglamentowane według tych samych reguł, jak dotacje płacowe, uświadomiłyby uczelniom istnienie polityki finansowej ministerstwa, oceniającej i wspierającej finansowo uczelnie lepsze kosztem gorszych.
Jest rzeczą zrozumiałą, że wspomniane zróżnicowania w finansowaniu uczelni musiałyby być ujęte w pewne ograniczające ramy, by nie dopuścić do obniżenia się poziomu nauczania z powodu nadmiernego niedofinansowania. Wystarczyłoby tu ustalić pewne progi minimalnej dotacji oddzielnie dla wydatków płacowych i pozapłacowych, ale na takim poziomie, by nie zachęcały one do bierności.

Pozostaje pytanie, jak oceniać jakość kształcenia na różnych kierunkach nauczania? Pierwszy krok w tym kierunku został zrobiony, gdy z inicjatywy rektorów uniwersytetów polskich powstała Uniwersytecka Komisja Akredytacyjna. Jej zadaniem jest działanie na rzecz poprawy jakości kształcenia. Śladem tej inicjatywy wkrótce powstały inne środowiskowe komisje akredytacyjne, działające obecnie w ramach Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich (KRASP). Aby spełnić nałożone na nie zadania, ustaliły one pewne wzorce odniesień oraz wypracowały odpowiednie reguły postępowania, które można by przyjąć za punkt wyjściowy do opracowania przez MENiS, przy współudziale Rady Głównej, pewnych schematów (może nawet w formie algorytmów), pozwalających wartościować proces kształcenia na wszystkich kierunkach wyższych uczelni. W najprostszej wersji można po prostu przy rozdziale dotacji dydaktycznej udzielić uczelniom tym większych preferencji, im więcej mają akredytowanych przez KRASP kierunków. Jeszcze większe pod tym względem możliwości stwarza praktyka stosowana przez PKA, która posługuje się czterostopniową oceną akredytacji: wyróżniającą, pozytywną, warunkową i negatywną.

OCENA PARAMETRYCZNA

Środki budżetowe na działalność naukową rozdzielane są przez KBN. Docierają one do uczelni dwoma strumieniami. Jeden z nich, zwany dotacją na działalność statutową, kierowany jest bezpośrednio do jednostek, którymi w uczelniach z reguły są wydziały lub instytuty. Drugi strumień to dotacje na badania własne, który przekazywany jest do MENiS, a ono dokonuje jego dalszej dystrybucji pomiędzy nadzorowane przez siebie uczelnie.

W przypadku dotacji statutowej istotnym elementem rozdziału środków finansowych jest poziom naukowy jednostek. Jego miernikiem jest przyznawana przez KBN jedna z pięciu kategorii. W 2001 roku opracowano nowe zasady, umożliwiające ocenę jednostki pod względem naukowym w sposób wymierny, zwane oceną parametryczną. Jest ona oparta na systemie punktowym, a podstawą przyznania punktów są m.in. publikacje naukowe, udokumentowane wyniki prac rozwojowych, uzyskane patenty i prawa ochronne na wzory użytkowe, kształcenie i rozwój kadry naukowej, uzyskane akredytacje i systemy jakości oraz udział w programach ramowych Unii Europejskiej. Każdy zespół KBN grupujący pokrewne dyscypliny naukowe ustalił szczegółowy taryfikator punktów przyznawanych za konkretne wyniki uzyskane w ciągu ubiegłych czterech lat. Zespół oceniający może ponadto – jeśli uzna za uzasadnione – przyznać jednostce dodatkowe punkty, w liczbie nie większej niż 20 proc. punktów uzyskanych za wymienione w taryfikatorze wyniki wymierne, biorąc pod uwagę osiągnięcia niewymierne, takie jak: jej pozycja międzynarodowa lub krajowa, udział w międzynarodowych programach badawczych, skuteczność w pozyskiwaniu środków finansowych na badania naukowe, organizowanie konferencji naukowych, posiadanie uprawnień do nadawania stopni naukowych, a nawet przestrzeganie zasad etyki w nauce. Ilościową miarą oceny parametrycznej jest suma punktów R uzyskanych za osiągnięcia wymierne oraz dodatkowe punkty uznaniowe. Proporcjonalnie do tej liczby ustalana jest wysokość dotacji statutowej dla danej jednostki. Taka reguła uwzględnia jednocześnie wielkość jednostki i jej potencjalne możliwości poprzez liczbę zatrudnionych w niej osób zaangażowanych w badania naukowe, jak również ich twórczość naukową. Gdyby okazało się, że konsekwentne stosowanie takiej reguły finansowania doprowadzi daną jednostkę do ruiny finansowej z powodu przejściowego obniżenia się jej zdolności twórczych, wówczas zespół może złagodzić skutki jej stosowania przyznając według tej reguły tylko część kwoty, a pozostałą część obliczyć proporcjonalnie do dotacji ubiegłorocznej.

W ten sposób stworzony został mechanizm niemal automatycznie dostosowujący stopień finansowania jednostki do jej osiągnięć naukowych. Jego zasady, a zwłaszcza koncepcja oceny parametrycznej jednostek, są przez większość środowiska akademickiego akceptowane. Pewne kontrowersje budzą natomiast niektóre zasady szczegółowe, dotyczące przyznawania punktów za publikacje oraz inne, wymierne i niewymierne, osiągnięcia naukowe.

Ten opis wypada jeszcze uzupełnić informacją, że na ocenie parametrycznej jednostek oparta jest ich kategoryzacja, tzn. zaklasyfikowanie każdej z nich do jednej z pięciu kategorii. W tym celu wyznacza się parametr efektywności E jednostki jako stosunek E = R/N, gdzie N jest tzw. przeliczeniową liczbą osób zatrudnionych w jednostce i zaangażowanych w badania naukowe. Jest ona równa liczbie zatrudnionych tam doktorów, doktorów habilitowanych i profesorów tytularnych, powiększonej o 30 proc. stanu kadry bez stopni i tytułów naukowych. Kategoria jednostki zależy od pozycji jej liczby E w zbiorze wszystkich tych liczb klasyfikowanych jednostek. Zespoły ustalają przedziały liczby E odpowiadające poszczególnym kategoriom, a także próg, poniżej którego jednostka nie otrzymuje żadnej kategorii. Jednostki o najwyższej efektywności E otrzymują kategorię „1”. Następne z kolei – kategorię „2” i dalsze, z tym, że liczba jednostek w kategoriach „1” i „2” nie może być większa niż odpowiednio 20 i 30 proc. liczby wszystkich jednostek, którym przyznano jedną z pięciu kategorii. Łatwo dostrzec, że przynależność do określonej kategorii nie ma bezpośredniego wpływu na wysokość finansowania statutowego jednostki. Stanowi jednak o jej prestiżu.

WSPÓŁCZYNNIK KOSZTOCHŁONNOŚCI

Dotacje na badania własne adresowane są wyłącznie do uczelni i docierają tam za pośrednictwem nadzorujących je ministerstw. Ich zadaniem jest wspieranie specyficznych badań danej uczelni oraz umożliwianie im kształcenia kadry na poziomie doktorskim i wyższym. Nie są to dotacje obarczone rygorem rozliczania ich publikacjami, jak to jest pośrednio w przypadku dotacji statutowych. Mogą więc służyć badaniom inicjującym nowe kierunki poznawcze, nawet z niepewną perspektywą sukcesu, a także wspieraniu nowych zespołów badawczych, aby umożliwić im wykazanie twórczych umiejętności.

W roku 1991 opracowano algorytm, według którego 70 proc. dotacji dzielone jest proporcjonalnie do liczby zakończonych w ciągu ostatnich trzech lat przewodów doktorskich i habilitacyjnych, a 30 proc. – proporcjonalnie do potencjału badawczego uczelni, mierzonego liczbą zatrudnionych w uczelni tzw. przeliczeniowych nauczycieli akademickich. Współczynnikami proporcjonalności są tzw. współczynniki kosztochłonności badań danej uczelni. Wyznaczono je szacując najpierw współczynniki kosztochłonności badań odrębnie dla każdego kierunku nauczania, a następnie obliczono wypadkowy współczynnik całej uczelni, uwzględniając oczywiście tylko te kierunki, które są w uczelni reprezentowane. W następnych latach, na wniosek Rady Głównej, w algorytmie uwzględniono także z 20-procentową wagą doktoraty i habilitacje uzyskane przez osoby zatrudnione poza promującą uczelnią. Do omawianego algorytmu dołączono także klauzulę ograniczającą dotację od dołu i od góry. W wersji obowiązującej od roku 2000 określa ona, że dotacja na rok bieżący nie może być niższa niż 90 proc. lub wyższa niż 140 proc. dotacji z roku ubiegłego.

W roku 2001, Rada Główna, opiniując projekt podziału dotacji na badania własne, zauważyła, że stosowane w algorytmie współczynniki kosztochłonności badań nie odpowiadają istniejącej sytuacji. Z upływem czasu powstały bowiem nowe uczelnie, do szkół nadzorowanych przez MENiS dołączono akademie wychowania fizycznego, a ponadto w wielu uczelniach uruchomione zostały nowe kierunki nauczania i nowe specjalizacje. Nasunęło to podejrzenie, że przypisywane uczelniom współczynniki kosztochłonności nie oddają ich finansowego zapotrzebowania na badania naukowe w kategorii badań własnych. Rada Główna opinię swoją podsumowała wysuwając postulat, by przed następnym rozdziałem dotacji ministerstwo dokonało weryfikacji wartości tych współczynników opierając się na uaktualnionych danych. Ten postulat nie został jednak spełniony ani w następnym podziale funduszy, ani w kolejnym, czyli dotyczącym roku 2003. Dzieląc dotację na ten rok, ministerstwo oficjalnie odstąpiło od zastosowania omawianego algorytmu, proponując prymitywną regułę, by 70 proc. dotacji rozdzielić proporcjonalnie do podziału z roku ubiegłego, a 30 proc. – w zależności od liczby nadanych stopni naukowych doktora i doktora habilitowanego liczonych z różnymi wagami. Rada Główna, w przededniu upływu swojej kadencji, po bardzo żywej dyskusji, propozycję tę zaakceptowała. Chwila zastanowienia wystarcza jednak, by zrozumieć, że przyjęta reguła podziału pogłębia anomalie wynikające z nieuwzględnienia zaistniałych zmian. Dzieje się to poprzez 70-procentowy udział odwołujący się do stanu z roku ubiegłego i przez to petryfikujący nieprawidłowy podział oraz przez składnik 30-procentowy, który narusza zasadę finansowania proporcjonalnego do kosztowności badań. Według propozycji ministerstwa, wszystkie stopnie naukowe traktowane są tak samo, niezależnie od kosztowności badań, na podstawie których zostały osiągnięte.

I jeszcze ogólna refleksja. Walorem algorytmu było to, że stanowił mechanizm, który w sposób czytelny uzależniał wysokość dotacji od trzech istotnych elementów: potencjału naukowego środowiska, aktywności promocyjnej i kosztów badań. Jego słabą stroną były tylko nieaktualne wartości występujących w nim, łatwych do skorygowania parametrów.

I aby w tej sprawie postawić kropkę nad „i” dodajmy, że łączna kwota wszystkich dotacji na badania własne wynosi około 60 proc. wszystkich dotacji statutowych przeznaczonych na jednostki szkolnictwa wyższego. W roku 2001 były to kwoty 282 mln zł na badania własne i 429 mln zł na dotacje statutowe do szkolnictwa wyższego.

Są to więc kwoty porównywalne. O ile na dystrybucję dotacji na działalność statutową ministerstwo wpływu nie ma, to na badania własne ma. Dlatego przy posługiwaniu się bodźcami finansowymi do podnoszenia i utrzymywania wysokiego poziomu kształcenia, nie jest rzeczą obojętną, czy prowadzi się w tym zakresie politykę długofalową i przejrzystą, czy doraźną i nieprzewidywalną.

Prof. dr hab. Bogdan Fechner, fizyk, pracownik Instytutu Fizyki Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, był członkiem Prezydium rady Głównej Szkolnictwa Wyższego VII kadencji.

Komentarze