A może jednak inaczej?

Agora

Propozycje dotyczące zasad przyszłej polityki edukacyjnej
państwa w sferze szkolnictwa wyższego.

Jerzy Osiowski

  Polskie szkolnictwo wyższe stoi u progu istotnych zmian, których konieczność wynika z kilku przyczyn. Wchodzimy do Unii Europejskiej i będziemy w coraz większym stopniu zmuszeni do konkurencji z edukacją rozwiniętych krajów Europy. Narastają nowe wyzwania związane z niezwykle szybkim przyrostem wiedzy i technologii, z dostosowaniem kształcenia do rosnących wymagań społecznych, ekonomicznych czy kulturowych w zakresie najwyżej wykwalifikowanych absolwentów szkół wyższych. Jednocześnie obserwujemy pogłębiające się od kilku lat zjawiska zastoju i marazmu, obniżania się jakości kształcenia, pojawiania się wielu patologii. W znacznym stopniu procesy te są związane z nieprzystosowaniem regulacji prawnych do zmieniającej się rzeczywistości i brakiem konsekwentnej, długofalowej polityki edukacyjnej państwa.

Istotna dla naszych dalszych rozważań i propozycji będzie zatem próba odpowiedzi na pytanie, do jakiego stopnia obowiązujące ustawodawstwo (ustawa o szkolnictwie wyższym z 12 września 1990 r., z późniejszymi, licznymi zmianami, oraz ustawa o wyższych szkołach zawodowych z 26 czerwca 1997 r., również z późniejszymi zmianami; w dalszym tekście mówiąc o ustawach będziemy mieli na myśli te właśnie ustawy) i ewentualne znane już projekty jego zmiany stwarzają perspektywy właściwego ukształtowania polityki edukacyjnej państwa w szkolnictwie wyższym i mogą stanowić podstawę do prawidłowych decyzji systemowych w przyszłości.

Wspomniane ustawy stały się podstawą ogromnego ilościowego wzrostu kształcenia w szkołach wyższych, m.in. poprzez umożliwienie żywiołowego rozwoju sektora uczelni niepublicznych. Ich konsekwencją było również stworzenie dużego zakresu autonomii i samorządności uczelni publicznych, po okresie bardzo silnych ograniczeń pod rządami poprzednich ustaw. Te pozytywne efekty – powszechnie znane i doceniane – nie wyczerpują jednak obrazu całości. Doszło bowiem także do pojawienia się wielu – również dobrze znanych – zjawisk negatywnych. Zasadniczy wzrost ilościowy studentów nie szedł w parze ze wzrostem, a nawet utrzymaniem jakości kształcenia. Można mieć jednak nadzieję, że działalność (od 1 stycznia 2002) Państwowej Komisji Akredytacyjnej doprowadzi do zahamowania spadku jakości nauczania i do wyeliminowania z rynku edukacyjnego podmiotów nie spełniających minimalnych standardów.

Burzliwy rozwój uczelni niepublicznych wytworzył gwałtowne zapotrzebowanie na wysoko wykwalifikowaną kadrę. W rezultacie, znaczna część nauczycieli akademickich, a zwłaszcza profesorów zatrudnionych w uczelniach publicznych, podjęła dodatkowe zatrudnienie w innych (nieraz kilku) uczelniach, głównie niepublicznych. Doprowadziło to do wyraźnego obniżenia jakości nauczania, a także do spadku aktywności naukowej.

Innym, wyraźnie negatywnym zjawiskiem, występującym w uczelniach publicznych, jest niedostateczny poziom finansowania budżetowego, niewystarczający do w miarę prawidłowego ich funkcjonowania. W konsekwencji, wiele uczelni rozwija (często ponad miarę swoich możliwości) płatne formy studiów wieczorowych i zaocznych (jak wielka jest skala tego zjawiska, mówią dane GUS zawarte w opracowaniu Szkoły wyższe i ich finanse w r. 2002; wynika z nich, że obciążenia społeczeństwa z tytułu opłat czesnego w uczelniach publicznych i niepublicznych są niemal identyczne, rzędu 1,7 mld zł rocznie). Prowadzi to także do obniżania jakości nauczania i trudnego do akceptacji zjawiska polegającego na tym, że studenci studiów płatnych otrzymują często gorsze wykształcenie.

Tych kilka uwag, dalekich z konieczności od pełniejszej charakterystyki aktualnej sytuacji, świadczy jednak o tym, że nasze szkolnictwo wyższe znalazło się w impasie wynikającym – jak już wspomniano – m.in. z niedostosowania ustawodawstwa do zmieniającej się rzeczywistości i związanego z tym braku długofalowej polityki edukacyjnej. Stąd konieczność podjęcia skutecznych działań naprawczych, bez których nie będziemy w stanie sprostać obecnym, a tym bardziej przyszłym zadaniom w zakresie właściwego wykształcenia społeczeństwa.

Z tego względu, od wielu już lat dojrzewała potrzeba wprowadzenia takich zmian, głównie ustawowych, które nie naruszając dotychczasowych osiągnięć stworzyłyby podstawy do nowych, niezbędnych rozwiązań systemowych, odpowiadających wyzwaniom i wymaganiom szybko zmieniających się uwarunkowań społecznych i ekonomicznych, a także zapewniających właściwy rozwój i pozycję uczelni w konkurencji z krajami Unii Europejskiej. Dotychczasowe próby wprowadzenia takich zmian nie przyniosły rezultatu. Przykładem mogą tu być liczne, kolejne projekty prawa o szkolnictwie wyższym, opracowane przez MEN w latach 1998-2001, silnie krytykowane i odłożone do archiwum po zmianie rządu w r. 2001. Nie wdając się w polemikę z aktualnymi projektami ustaw dotyczących szkolnictwa wyższego, podejmę próbę sformułowania propozycji niektórych zasad i postulatów, które powinny być uwzględnione przy tworzeniu polityki edukacyjnej w nadchodzących latach.

KSZTAŁCENIE ELITARNE

System szkolnictwa wyższego powinien ewoluować w kierunku znacznie większego niż dzisiaj zróżnicowania. Obok licznych szkół wyższych, nastawionych przede wszystkim na kształcenie masowe (zarówno na potrzeby ogólnokrajowe, jak i regionalne), w tym także kształcenie zawodowe, powinny rozwijać się – zapewne nieliczne i też zróżnicowane – uczelnie nastawione na kształcenie elitarne, oparte na intensywnych badaniach naukowych i szerokiej współpracy międzynarodowej. Coraz większego bowiem znaczenia (m.in. w perspektywie konkurencji europejskiej) nabiera potrzeba kształcenia elit, które będą odgrywać czołową rolę we wszystkich dziedzinach życia.

Organizacja takiego kształcenia elitarnego jest sprawą do dyskusji. Może to być np. sieć wybranych uczelni typu uniwersyteckiego (podobna do amerykańskiej ivy league) o odpowiednio zmodyfikowanej strukturze, dostosowanej do nowych zadań. Mógłby to być również – co wydaje się bardziej realne – system wydzielonych studiów (np. na wzór obecnych studiów międzywydziałowych) w istniejących uniwersytetach. Bez względu jednak na takie czy inne rozwiązanie organizacyjne, studia elitarne muszą rządzić się innymi zasadami niż tradycyjne studia organizowane w ramach poszczególnych kierunków studiów. Powinny to być głównie studia międzykierunkowe, złożone z przedmiotów obieralnych, wykładanych przez wybitnych profesorów, stwarzające studentom możliwości wyboru różnych ścieżek prowadzących do dyplomu (np. na wzór anglosaskiego major i minor). Koncepcja programowa takich studiów powinna być zatwierdzana (np. odrębnie dla każdej uczelni) przez PKA i nie powinna podlegać ograniczeniom dotyczącym kierunków studiów. Kształcenie elitarne powinno być oparte na intensywnych badaniach naukowych i szerokiej współpracy międzynarodowej.

Utworzenie – możliwie szybko – ścieżek kształcenia elitarnego uważam za jeden z najważniejszych postulatów pod adresem polityki edukacyjnej państwa.

ZASADY FINANSOWANIA

Zasadniczą sprawą staje się radykalne uporządkowanie i urealnienie zasad finansowania szkolnictwa wyższego. Można zapewne przyjąć założenie, że w perspektywie 10-20 lat nasze państwo nie będzie w stanie pokryć wszystkich niezbędnych wydatków na prawidłowe działanie – a tym bardziej na konieczny rozwój jakościowy – nawet tylko uczelni publicznych. Podobne oceny można spotkać również w odniesieniu do innych krajów europejskich. Biorąc zatem po uwagę zarówno potrzebę utrzymania dużej liczby studentów, jak i konieczność istotnych zmian profilowych i jakościowych kształcenia, w tym utworzenia niewątpliwie kosztownych studiów elitarnych, niezbędne staje się wprowadzenie zasadniczych zmian w systemie finansowania studiów wyższych.

Najbardziej konsekwentną i radykalną zmianą wydaje się ustanowienie powszechnych opłat za studia (czesne) wnoszonych przez studentów, co wymagałoby zapewne zmiany art. 70 ust. 2 konstytucji. Jedną z możliwości realizacji tego postulatu byłoby przyjęcie zasady, że bezpośrednie koszty studiów są pokrywane w równych częściach (50-50 proc.) przez budżet państwa i studentów. Każda uczelnia – publiczna czy niepubliczna – dostawałaby dotację z budżetu na pokrycie 50 proc. bezpośrednich kosztów kształcenia określonej liczby studentów, odpowiadającej możliwościom uczelni (ustalanej np. przez PKA na wniosek uczelni). Wymagałoby to precyzyjnego oszacowania bezpośrednich kosztów kształcenia na różnych kierunkach i w różnych typach uczelni. Forma własności uczelni (państwowa czy prywatna) decydowałaby o tym, kto pokrywa koszty istnienia i wyposażenia uczelni: państwo w formie dotacji (szkoły publiczne) czy założyciel z czesnego (szkoły niepubliczne). Odrębnego uregulowania wymagałoby finansowanie studiów elitarnych, zapewne odpowiednio droższych, np. poprzez istotne zwiększenie części bezpośrednich kosztów kształcenia pokrywanych przez budżet państwa.
Po zreformowaniu systemu finansowania szkolnictwa wyższego (zgodnie z powyższymi postulatami) zniknąłby w uczelniach publicznych prowadzący do wynaturzeń i patologii podział na studia płatne i bezpłatne. Wszyscy studenci partycypowaliby 
w kosztach swojego wykształcenia.

STRUKTURA STUDIÓW

Przyjęcie powyższej propozycji pozwoliłoby również na uporządkowanie struktury studiów. Podstawową formą studiów stałyby się (w rzeczywistości, a nie tylko w założeniach) studia stacjonarne typu full time, realizowane w postaci analogicznej do obecnych studiów dziennych. Przy zniknięciu motywacji finansowej do tworzenia w uczelniach publicznych studiów wieczorowych i zaocznych, wszelkie formy studiów niestacjonarnych typu part time powinny być tworzone w ścisłym związku z potrzebami społecznymi, pod warunkiem, iż dawałyby one pełnowartościowy dyplom. To samo dotyczyć powinno również studiów na odległość (czy studiów internetowych), jeśli miałyby one być formą studiów wyższych.

SYSTEM WYNAGRADZANIA NAUCZYCIELI AKADEMICKICH

System określania zadań oraz wynagradzania nauczycieli akademickich w uczelniach publicznych powinien zostać radykalnie zmieniony. Celowe staje się zlikwidowanie takich pojęć, jak pensum dydaktyczne i godziny nadliczbowe. Każdy nauczyciel akademicki powinien mieć zadania – dydaktyczne, naukowe i organizacyjne – ustalane na dany rok akademicki przez swoje władze i z wykonania tych zadań powinien być rozliczany. Dotyczyć to musi także profesorów i doktorów habilitowanych, ocenianych dodatkowo na podstawie osiągnięć członków podległych im zespołów.

Proponowane zasady stanowiłyby dobrą podstawę do przejścia na efektywny zadaniowy system wynagradzania nauczycieli akademickich, według zasady – kto lepiej i więcej pracuje, ten dostaje wyższe wynagrodzenie. Postulat ten można zrealizować np. w następujący sposób. Każdy nauczyciel akademicki, oprócz swojego wynagrodzenia podstawowego, mógłby otrzymywać wynagrodzenie dodatkowe, ustalane przez władze uczelni, zależne wyłącznie od nałożonych nań zadań i oceny jakości ich wykonywania. Wymagałoby to utworzenia w uczelni funduszu dodatkowych wynagrodzeń (m.in. z oszczędności wynikających z likwidacji godzin ponadwymiarowych) oraz stworzenia wiarygodnego i niekontrowersyjnego systemu zarówno wiązania zadań z dodatkowymi wynagrodzeniami, jak również oceny wykonania tych zadań.

Zaniechanie wprowadzenia proponowanych (lub zbliżonych) regulacji prowadzić będzie do petryfikacji obecnej sytuacji, w której nie ma wyraźnej korelacji między zadaniami (zwłaszcza dydaktycznymi) a stanem kadry. Sytuacja taka prowadzi często do nieuzasadnionego merytorycznie mnożenia zajęć dydaktycznych po to tylko, aby istniejąca kadra miała obciążenie dydaktyczne uzasadniające jej istnienie. W połączeniu z obecnym systemem zatrudnienia nauczycieli akademickich na podstawie mianowania uniemożliwia to w praktyce prowadzenie jakiejkolwiek polityki personalnej, blokując m.in. możliwości przyjmowania nowych, młodych i zdolnych pracowników.

SYSTEM ZATRUDNIANIA

Istotne zmiany należałoby wprowadzić w zasadach zatrudniania nauczycieli akademickich w uczelniach publicznych. Podstawową formą powinno być zatrudnienie na podstawie umowy o pracę (podobne propozycje zawarte są w „prezydenckim” projekcie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Zatrudnienie na podstawie mianowania na czas nieokreślony powinno być raczej wyjątkiem i mogłoby dotyczyć np. tylko stanowiska profesora zwyczajnego, obsadzanego obowiązkowo przez otwarty konkurs.

Pojęciu mianowania powinno się przywrócić właściwe znaczenie. Nauczyciel akademicki zatrudniony na podstawie mianowania powinien być zobowiązany do poświęcenia – w zasadzie – całego swojego czasu i swoich umiejętności uczelni, w której jest mianowany (rodzaj dyspozycyjności wobec macierzystej instytucji). Mianowanie powinno (w zasadzie) wykluczać podejmowanie dodatkowej pracy w charakterze nauczyciela akademickiego w innej uczelni, publicznej lub niepublicznej, gdyż praca na rzecz innej uczelni kłóci się w sposób istotny z pojęciem mianowania. Zdając jednak sobie sprawę z radykalności takiego rozwiązania i z ogromnych zapewne trudności i oporów w jego natychmiastowym zastosowaniu, możliwe byłoby wprowadzenie pewnego okresu przejściowego (np. 5-letniego). W okresie tym zatrudnienie mianowanego nauczyciela akademickiego w innej uczelni wymagałoby zgody rektora, udzielanej na czas określony po uprzednim zbadaniu, czy dodatkowe zatrudnienie nie oznaczałoby działalności konkurencyjnej wobec macierzystej uczelni. Możliwość dodatkowego zatrudnienia w innej uczelni powinna być z mocy prawa wykluczona w przypadku osób pełniących funkcje kierownicze.
Przyjęcie zasady, że podstawową formą zatrudnienia nauczycieli akademickich (z wyjątkiem omówionym wyżej) jest umowa o pracę, pozwoliłoby na rozwiązanie kilku istotnych problemów. Niezbędny byłby prawidłowo funkcjonujący, uczelniany system oceny wyników pracy wszystkich nauczycieli akademickich. System taki powinien dostarczać (np. co roku) władzom uczelni odpowiednich informacji dotyczących jakości pracy ocenianych pracowników. Oceny takie byłyby, z jednej strony, niezbędne do realizacji postulatów dotyczących wynagradzania, z drugiej strony dawałyby podstawę do elastycznej polityki kadrowej, prowadzącej w uzasadnionych przypadkach do zwalniania pracowników, zgodnie z kodeksem pracy. Stanowiłoby to również właściwy system zachęt i ostrzeżeń, zgodnie z zasadą: dobrze pracujesz – możesz liczyć na trwałe zatrudnienie i, być może, zwiększenie wynagrodzenia; źle pracujesz – musisz się liczyć z perspektywą zwolnienia. Po przyjęciu takich zasad niepotrzebne byłoby formalne (np. w statucie) ustalanie terminów uzyskania doktoratu (asystenci) czy habilitacji (adiunkci), wystarczyłby system corocznych ocen.

WIELOETATOWOŚĆ

Konieczne staje się wyeliminowanie patologii związanej z wieloetatowością nauczycieli akademickich, w tym zwłaszcza profesorów. Niezbędne będzie – może stopniowe – doprowadzenie (jak w krajach Unii Europejskiej) do jednoetatowości w szkolnictwie wyższym. Nauczyciel akademicki powinien być zatrudniony w pełnym wymiarze obowiązków (pełny etat) tylko w jednej uczelni (podstawowe miejsce pracy). Pewnym ograniczeniem wieloetatowości byłyby zaproponowane powyżej zasady dotyczące ewentualnego dodatkowego zatrudnienia mianowanych nauczycieli akademickich. Inaczej jednak wygląda ten problem w odniesieniu do osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę.

Dotychczasowy przepis ustawowy wprowadzający obowiązek powiadomienia rektora macierzystej uczelni o podjęciu dodatkowego zatrudnienia okazał się w praktyce przepisem martwym, generalnie nieprzestrzeganym bez żadnych konsekwencji. Zrodziło to koncepcję, aby każde dodatkowe zatrudnienie każdego nauczyciela akademickiego wymagało zgody rektora macierzystej uczelni.

Rozwiązanie to, choć logiczne, wzbudziło jednak sporo wątpliwości i zastrzeżeń. Chodzi głównie o to, czy rektor może (strona formalna) i czy powinien (strona merytoryczna) udzielać lub odmawiać udzielenia takiego zezwolenia osobom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Rodzi się przy tym obawa (jak w każdej sytuacji, kiedy decyzja jest podejmowana ad personam) o naciski, lobbing czy nawet kumoterstwo, zwłaszcza wobec konieczności rozpatrywania dużej zapewne liczby spraw. Powstaje zatem pytanie, czy możliwe byłoby uniknięcie tych obaw i stworzenie innego, systemowego zespołu regulacji zmierzających do ograniczenia wieloetatowości? Wydaje się, że tak i postaramy się przedstawić pewną wizję rozwiązania tego problemu w odniesieniu do nauczycieli akademickich zatrudnionych na podstawie umowy o pracę.

Konieczne byłoby wprowadzenie rzeczywistego obowiązku powiadamiania rektora o podjęciu dodatkowego zatrudnienia, pod odpowiednim rygorem w razie niedopełnienia tego obowiązku (aż do rozwiązania umowy o pracę). Podjęcie pracy poza uczelnią wykluczałoby możliwość uzyskiwania dodatkowego wynagrodzenia oraz byłoby podstawą do szczególnie wnikliwej, corocznej oceny wyników pracy. W przypadku zastrzeżeń związanych z dodatkową pracą rektor mógłby domagać się jej zaniechania, a w ostateczności – rozwiązać umowę o pracę. Należałoby również wykluczyć działalność konkurencyjną, godzącą w interes macierzystej uczelni, a także podejmowanie więcej niż jednego dodatkowego zatrudnienia.

W sposób szczególny powinny być jednak traktowane merytorycznie uzasadnione przypadki dodatkowego zatrudnienia poza szkolnictwem wyższym. Dotyczy to zwłaszcza tych zawodów, których wykonywanie poza macierzystą uczelnią nie musi kłócić się ze statusem nauczyciela akademickiego, a przeciwnie – może wzmacniać jego pozycję w uczelni.

RADA PATRONACKA

System zarządzania uczelniami publicznymi będzie zapewne wymagać istotnych zmian. Celowe wydaje się powołanie w każdej uczelni publicznej rady patronackiej, której zadania, kompetencje, skład i tryb powoływania określałby statut uczelni na podstawie delegacji ustawowej. Rada patronacka byłaby ciałem doradczym wobec organów uczelni (nie będąc sama organem) oraz wyrażającym opinie w sprawach uczelni. W skład rady patronackiej powinni wchodzić przedstawiciele otoczenia uczelni, władz samorządowych, pracodawców, organizacji zawodowych itp. Stwarzałoby to instytucjonalną płaszczyznę współpracy i porozumienia władz uczelni z przedstawicielami środowisk zainteresowanych prawidłowym funkcjonowaniem uczelni.
Kierowanie i zarządzanie uczelnią powinno stać się bardziej profesjonalne w każdej dziedzinie, czego na ogół nie zapewnia – z różnych względów – dotychczasowy system wyborów władz uczelni. Należałoby zatem rozważyć celowość porzucenia dotychczasowej zasady wyborów rektora na określony czas, na rzecz powoływania rektora przez otwarty konkurs, organizowany np. przez radę patronacką wspólnie z senatem, być może nawet na czas nieokreślony. Stwarzałoby to rektorowi o odpowiednich kwalifikacjach menedżerskich, wyłonionemu w tym trybie, możliwość długofalowego planowania rozwoju uczelni i podejmowania decyzji strategicznych o wieloletnim horyzoncie czasowym. Odpowiednie regulacje statutowe mogłyby zapewnić nadzór senatu nad działalnością rektora, łącznie z możliwością – w razie konieczności – jego odwołania. Wobec ugruntowanego w społeczności akademickiej po r. 1989 przekonania i zaufania (już chyba malejącego) do instytucji demokratycznych wyborów, może potrzebne byłoby – na razie – rozwiązanie pośrednie, w postaci odpowiedniej delegacji ustawowej dopuszczającej taką możliwość.

KONKLUZJE

Uwzględnienie przedstawionych postulatów i zasad miałoby zasadnicze znaczenie dla ukształtowania właściwej polityki edukacyjnej państwa w szkolnictwie wyższym. Przedstawione propozycje nie wyczerpują oczywiście całości problematyki, stanowią jednak, naszym zdaniem, pewną spójną całość, która mogłaby być uzupełniona rozwiązaniami dodatkowymi. Zdajemy sobie sprawę, że niektóre zasady mogą się wydawać zbyt radykalne i mogą napotykać opory i trudności przy ich wprowadzaniu.

Z drugiej jednak strony, oceniamy stan obecny jako stan pewnego zastoju i niemożności rozwiązania wielu sprzeczności, z którego bardzo trudno byłoby wyjść bez podjęcia zdecydowanych działań. Jednocześnie uważamy, że błąd zaniechania lub błąd jedynie małych, kosmetycznych zmian może mieć fatalne skutki, oddalające nas coraz bardziej od krajów przodujących w jednym z najważniejszych elementów decydujących o przyszłości kraju, tj. we właściwym wykształceniu społeczeństwa.

Byłoby sprawą niezmiernie ważną, aby na podstawie przedstawionych ocen i postulatów została stworzona konkretna strategia formułująca cele i sposoby ich osiągania, w odniesieniu do szkolnictwa wyższego w najbliższych latach. Elementem takiej strategii powinny stać się również zalecenia odpowiednich regulacji prawnych. Analizując bowiem zarówno obecnie obowiązujące ustawodawstwo, jak i nowe propozycje, trzeba powiedzieć, że akty te, ogólnie rzecz biorąc, nie uwzględniają sformułowanych postulatów i nie stwarzają formalnych możliwości ich urzeczywistnienia. Stąd postulat podjęcia prac legislacyjnych prowadzących do takiego kształtu prawa o szkolnictwie wyższym, które umożliwiłoby realizację wszystkich niezbędnych działań radykalnie poprawiających stan obecny.

Prof. dr Jerzy Osiowski, emerytowany profesor zwyczajny Politechniki Warszawskiej, były przewodniczący Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego. Obecnie zatrudniony w Instytucie Problemów Współczesnej Cywilizacji oraz Wyższej Szkole Informatyki Stosowanej i Zarządzania. 

Tekst powstał w związku z realizacją Grantu KBN 2HO2C-10322 Społeczno-ekonomiczne mechanizmy kształtujące decyzje o inwestycjach edukacyjnych. 

Komentarze