Strona główna „Forum Akademickiego”

Archiwum z roku 1999

Spis treści numeru 6/1999

Źródła finansowania
Poprzedni Następny

Dla zachowania i wzmocnienia misji społecznej publicznego szkolnictwa wyższego
jego główną bazę finansową powinny stanowić środki publiczne. Środki z innych
źródeł, w tym pochodzące z czesnego, mogą stanowić uzupełnienie tej bazy.

Ryszard Mosakowski


Rys. Piotr Kanarek

We wszystkich dokumentach instytucji międzynarodowych, takich jak np. Bank Światowy czy OECD, w dokumentach UNESCO poprzedzających paryską konferencję "Higher Education for the 21st Century", jak również na samej konferencji prezentowany był pogląd, że finansowanie szkolnictwa wyższego znajduje się w kryzysie prawie we wszystkich krajach świata. Należy jednak zaznaczyć, że poziom odniesienia i rozumienie słowa kryzys są inne w krajach uprzemysłowionych niż w naszej części Europy, podobnie jak inne jest rozumienie poziomu ubóstwa.

KRYZYS TU I TAM

Kryzys finansowania w krajach zamożniejszych jest bezpośrednim skutkiem umasowienia szkolnictwa wyższego. Poszczególne rządy nie chcą lub nie są w stanie finansować rozbudowanych i wciąż rozszerzających się systemów szkolnictwa wyższego. Przyczyny kryzysu finansowania szkolnictwa wyższego w Polsce są powszechnie znane: liczba zatrudnionych, liczba kształconych studentów i wielkość środków przeznaczonych na ten cel. O wielkości środków decyduje rząd i parlament, pozostałe elementy leżą w gestii wyższych uczelni, które poza bieżącym rachunkiem ekonomicznym patrzą na politykę zatrudnienia nauczycieli akademickich w dłuższej perspektywie, widząc potrzebę dalszego rozwoju systemu szkolnictwa wyższego. Muszą uwzględniać również fakt, że chwilowe mody i upodobania młodzieży szybko przemijają, a odtworzenie kadry naukowo-dydaktycznej jest długim procesem. Ważne są zapewne również względy społeczne.

Dramatyczne zmniejszenie wydatków na jednego studenta w Polsce w latach 90. i zwiększenie stosunku liczby studentów do nauczycieli akademickich (w 1998 r. średnio 14 studentów przypadało na jednego nauczyciela akademickiego w publicznym szkolnictwie wyższym) są zapewne traktowane na poziomie rządu jako poprawa produktywności i sprawności, a więc jako sukces i wynik prawidłowej polityki państwa w stosunku do szkolnictwa wyższego. Jeżeli jednak jakość oferowanej edukacji jest niska, a warunki, w jakich pracują nauczyciele akademiccy i studenci kiepskie, koszt poprawy sprawności może być zbyt wysoki. Wiele uczelni jest poważnie zatłoczonych, co w połączeniu z problemami finansowymi, bardzo źle opłacanymi nauczycielami akademickimi i wynikającym stąd zjawiskiem wieloetatowości, a także niskim poziomem wiedzy u przyjmowanych studentów zbyt często daje produkt wątpliwej wartości i jakości. Nieodpowiednie środki i niedofinansowanie stawia pod znakiem zapytania nie tylko jakość i odpowiedniość programową obecnej oferty szkolnictwa wyższego, ale także zdolność zaspokojenia obecnego popytu i finansowania dalszego rozwoju.

To, co zapewne niepokoi środowiska akademickie w Polsce, to brak długookresowej strategii rozwoju szkolnictwa wyższego i nauki - strategii rozumianej w szerokim sensie, wieloaspektowym. Opracowanie takiej strategii jest powinnością rządu. Taka strategia powinna obejmować również program wyjścia z kryzysu finansowego, zapewniać dalszy rozwój tej najważniejszej dziedziny usług społecznych, decydującej o tempie rozwoju każdej innej dziedziny życia społecznego i gospodarczego.

DWA BIEGUNY

Wróćmy do konferencji UNESCO. Jakie są propozycje rozwiązania bądź złagodzenia kryzysu w szkolnictwie wyższym? Ścierają się tu poglądy dwóch przeciwstawnych obozów. Pierwszy z nich, prorynkowy, propagowany przez liberalnych ekonomistów reprezentujących poglądy zbliżone do Banku Światowego, a czasem nawet bardziej radykalne od oficjalnych poglądów tej instytucji, uważa, że szkolnictwo wyższe spełnia wiele warunków charakterystycznych dla prywatnego dobra, w związku z czym nie może być traktowane jako dobro czysto publiczne i powinno podlegać siłom rynkowym. Wymienia się w tym kontekście takie cechy jak: rywalizacja (z powodu ograniczonej podaży), wyłączność (często dostępne za cenę), odrzucenie (nie jest poszukiwane przez wszystkich). Uważają oni, że konsumenci szkolnictwa wyższego są stosunkowo dobrze poinformowani, natomiast źle poinformowani są dostawcy, co, ich zdaniem, stwarza idealne warunki dla działania sił rynkowych.

Na drugim biegunie znajdują się ci, którzy uważają, że szkolnictwo wyższe ma znaczenie ogólnospołeczne, pełni ważną rolę jako służba publiczna, w związku z czym powinno być odpowiedzialnością państwa. Zdaniem np. przedstawicieli Szwecji, wprowadzenie udziału studentów w kosztach nie wiąże się z polityką w szkolnictwie wyższym, lecz z ogólną polityką państwa, czyli z tym, jak społeczeństwo jest zorganizowane. Niezbędna koncentracja środków wymaga silnych mechanizmów sterowania nimi. Musi być bowiem pomiędzy różnymi instytucjami szkolnictwa wyższego podział pracy, którego nie można zapewnić w systemie rozregulowanym, gdzie funkcję regulatora miałyby pełnić mechanizmy rynkowe.

UCZELNIA PRYWATNA

Koncepcja pierwsza, a więc orientacja prorynkowa, prowadzi m.in. do takich elementów programu reform finansowania szkolnictwa wyższego, jak czesne, powodując przesunięcie znacznej części obciążenia finansowego z podatników na studentów i ich rodziców, wprowadzenie opłat za zakwaterowanie i wyżywienie zbliżonych do pełnych kosztów, a także oprocentowanie kredytów na poziomie bliższym rynkowemu. Celem takich reform jest stworzenie przyszłym studentom możliwości wyborów rynkowych, poprzez zasygnalizowanie wartości wyższego wykształcenia, kosztów jakie trzeba ponieść na jego uzyskanie oraz przyszłych korzyści z posiadania dyplomu studiów wyższych.

Zdaniem zwolenników tej koncepcji reformy, zależność finansowa wyższych uczelni wyłącznie od rządu, w połączeniu ze znaczną autonomią (co oznacza głównie autonomię profesorską) stanowiły system szkolnictwa wyższego, który był elitarny pod pewnymi względami, służył samemu sobie i w niewystarczającym stopniu odpowiadał potrzebom studentów, którym powinien służyć, ani podatnikom, którzy go utrzymywali. Przesunięcie przynajmniej częściowe, w kierunku czesnego, oferowanie pomocy finansowej w celu zapewnienia dostępności studiów, powoduje przesunięcie znacznego wpływu w szkolnictwie wyższym z poziomu ministerstwa i nauczycieli akademickich na rodziców i studentów.

Według opinii wielu ekonomistów, przesunięcie pewnej części obciążenia finansowego z podatników na studentów i ich rodziny oznacza reformę w kierunku większej równości i lepszych relacji pomiędzy tymi, którzy płacą za studia, a tymi, którzy z nich korzystają. Gdy wyższe uczelnie zwracają większą uwagę na poziom kadry naukowo-dydaktycznej, na zróżnicowanie oferty programowej, finanse, na swoją pozycję na rynku oraz w większym stopniu odpowiadają przed społeczeństwem, stają się w istocie bardziej prywatne, nawet jeśli pozostają własnością państwa, są w dużym stopniu finansowane z podatków i pozostają "publiczne" w swojej misji.

SŁUŻBA PUBLICZNA

Istnieje również propagowana przez kręgi zbliżone do UNESCO koncepcja pośrednia, stanowiąca wynik pewnego kompromisu, która również wywołuje poważne spory i kontrowersje. Koncepcja ta jest lansowana pod zachęcająco brzmiącym hasłem: "Zróżnicowanie źródeł finansowania szkolnictwa wyższego". W sposób bardzo skrótowy opisuje ją art. 14 światowej deklaracji UNESCO na temat szkolnictwa wyższego, zatytułowany "Finansowanie szkolnictwa wyższego jako służby publicznej":

Finansowanie szkolnictwa wyższego wymaga zarówno środków publicznych, jak i prywatnych. Rola państwa pozostaje pod tym względem istotna.

Zróżnicowanie źródeł finansowania odzwierciedla wsparcie, jakie społeczeństwo zapewnia szkolnictwu wyższemu i musi być dalej umacniane, aby zapewnić jego rozwój, zwiększyć sprawność, zachować jakość i odpowiedniość. Publiczne wsparcie szkolnictwa wyższego i badań pozostaje istotne dla zapewnienia zrównoważonego osiągnięcia misji edukacyjnej i społecznej.

Ogół społeczeństwa musi popierać edukację na wszystkich jej poziomach, w tym szkolnictwo wyższe, biorąc pod uwagę jego rolę w promowaniu zrównoważonego rozwoju ekonomicznego, społecznego i kulturowego. Mobilizacja dla tego celu zależy od świadomości społecznej i zaangażowania zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, parlamentów, mediów, organizacji rządowych i pozarządowych, studentów i samych uczelni, rodzin i wszystkich partnerów zaangażowanych w szkolnictwie wyższym.

Wprawdzie myślą przewodnią poprawy finansowania szkolnictwa wyższego poprzez zróżnicowanie źródeł finansowania, zdaniem autorów tej koncepcji, jest zmniejszenie historycznej zależności szkolnictwa wyższego od środków publicznych i stworzenie w ten sposób stabilniejszej bazy finansowej, jednak ważnym jej elementem, który różni ją od koncepcji liberalnej, jest położenie silnego nacisku na rolę państwa we wspieraniu szkolnictwa wyższego.

Wypada zauważyć, że na paryskiej konferencji UNESCO po raz pierwszy, pod naciskiem wywieranym na szkolnictwo wyższe przez rządy o poglądach liberalnych, przypisano tej koncepcji dość absurdalną ideologię, niespotykaną dotychczas w żadnych dokumentach, żadnej znaczącej instytucji międzynarodowej. Uznano mianowicie, że zróżnicowanie źródeł finansowania odzwierciedla wsparcie, jakie społeczeństwo zapewnia szkolnictwu wyższemu. W moim przekonaniu, jeśli zróżnicowanie źródeł finansowania cokolwiek odzwierciedla, to z pewnością coś przeciwnego, zaś finansowanie szkolnictwa wyższego w ujęciu, na jakie wskazuje tytuł art. 14, czyli jako służby publicznej, powinno pochodzić ze środków publicznych.

PRZESUNIĘCIE ODPOWIEDZIALNOŚCI

Zgodnie z koncepcją zróżnicowania źródeł finansowania, poza wprowadzeniem częściowej odpłatności za studia, poprawa bazy finansowej szkolnictwa wyższego może obejmować m.in.: wsparcie ze strony przemysłu poprzez sponsorowanie, granty, a także umożliwienie dostępu do różnych urządzeń i obiektów; sprzedaż kursów szkoleniowych jako element polityki w dziedzinie edukacji ustawicznej; oferowanie usług konsultacyjnych i ekspertyz, a także działalności w zakresie produkcji materialnej w postaci produkcji towarów (towary rolnicze lub przemysłowe, nowe technologie) i ustanowienie w tym celu odpowiednich struktur zarządzających tymi rodzajami działalności, tak aby działalności te przynosiły zysk uczelni, angażując jednocześnie nauczycieli akademickich i pracowników naukowo-badawczych; rozwijanie spójnej, skoncentrowanej polityki współpracy, w celu zoptymalizowania stosunkowo nieznacznych środków, jakie tą drogą napływają do uczelni; tam, gdzie jest to możliwe, tworzenie stowarzyszeń byłych studentów, zainteresowanych pośrednio lub bezpośrednio wspieraniem uczelni, która ich wykształciła.

W Europie istnieje niewiele danych na temat stopnia, w jakim te źródła dodatkowych środków (poza czesnym) przyczyniają się do rozwiązania problemów finansowania szkół wyższych. Dane pochodzące z badań OECD wskazują, że w krajach uprzemysłowionych takie przychody nie przekraczają obecnie 5 proc. kosztów utrzymania uczelni. Chociaż te wszystkie sposoby generujące dodatkowe dochody należy wykorzystywać, naprawdę znaczące finansowanie z tych źródeł jest mało prawdopodobne. Nie są one zatem sposobem rozwiązania finansowych problemów szkół wyższych w Polsce ani gdziekolwiek w Europie.

Skąd zatem powinny pochodzić dodatkowe środki, aby uczelnie mogły pokonać obecne trudności i finansować rozwój? W kontekście tego, o czym była mowa poprzednio, odpowiedź narzuca się sama: od studentów i ich rodziców. W praktyce zatem zróżnicowanie źródeł finansowania oznaczać będzie przesunięcie części odpowiedzialności za finansowanie szkolnictwa wyższego - mniejszej lub większej, zależnie od kraju - na studentów i ich rodziców oraz w niewielkim stopniu na same szkoły wyższe, poprzez zachęcanie ich do prowadzenia działalności przynoszącej dochody.

Z CZESNYM CZY BEZ?

Już od pewnego czasu w Europie toczy się gorąca dyskusja na temat czesnego. Temat ten również w zamożnych krajach Europy jest niezwykle kontrowersyjny i wzbudza sporo emocji. Najczęściej powtarzane argumenty zwolenników czesnego są następujące: Po pierwsze, znaczna ilość dramatycznie potrzebnych środków byłaby w ten sposób generowana, zwłaszcza że nie ma innych tak oczywistych źródeł. Po wtóre, absolwenci szkół wyższych, w całym okresie życia zawodowego, mają na ogół większe możliwości zatrudnienia oraz rekompensatę finansową z tytułu posiadania dyplomu wyższej uczelni niż pozostali, chociaż są oni nieproporcjonalnie subsydiowani przez państwo. Z tego powodu, jak również wszędzie tam, gdzie prywatne zyski z tytułu wyższego wykształcenia są bardzo wysokie, nie jest sprawiedliwe niepobieranie opłat za studia. Po trzecie, płacenie czesnego daje studentom większy wpływ w szkolnictwie wyższym i więcej powodów do terminowego kończenia studiów. Dodatkowym argumentem jest także i to, że studenci, którzy niezbyt poważnie podchodzą do studiów, traktując je jako przedłużenie beztroskiego młodzieńczego okresu w życiu, będą zniechęcani opłatami, zaś uczelnie będą bardziej wrażliwe na potrzeby studentów i będą lepiej reagowały na działanie praw rynkowych, w tym na polu zatrudnienia absolwentów. Po czwarte, zwiększy się świadomość kosztów w uczelniach. Uczelnie będą poświęcać więcej uwagi jakości procesu dydaktycznego i sprawności zarządzania. I wreszcie struktura zróżnicowanego czesnego pomoże w zróżnicowaniu edukacji w każdej uczelni i pomiędzy uczelniami.

Argumenty przeciwników wprowadzenia opłat są następujące: Skoro szkolnictwo wyższe ma niekwestionowane przez nikogo, kluczowe znaczenie dla rozwoju kulturowego, gospodarczego, cywilizacyjnego oraz dla rozwoju i utrwalania demokracji, to państwo powinno tak dostosować priorytety wydatków publicznych, aby poprawić jego bazę finansową. Chociaż zdobyta wiedza i umiejętności w szkole wyższej przynoszą korzyści również absolwentom, to należy mieć na uwadze fakt, że szkolnictwo wyższe jest inwestycją w przyszły dobrobyt całego społeczeństwa. Opłaty są regresywne i niesprawiedliwe i mogą zniechęcić do szkolnictwa wyższego, zwłaszcza młodzież z warstw społecznych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Motywacja studentów nie musi i nie powinna zależeć od pobudek finansowych. Wyższe uczelnie mogą stać się bliższe przedsiębiorstwom komercyjnym i lekceważyć zamiast zajmować się różnymi potrzebami studentów. Opłaty nie są warunkiem niezbędnym zapewnienia większej jakości i efektywności studiów. Konieczne jest wprowadzenie systemów oceny i zapewnienia jakości, które są bardziej odpowiednie pod tym względem. Trudno uznać za właściwe obciążanie studentów opłatami w okresach recesji gospodarczej. Przeciwnie, szkolnictwo wyższe jest inwestycją w badania i kształcenie, co w końcu umożliwi znalezienie ostatecznego rozwiązania na kryzys. Duża liczba rodzin nie jest w stanie pokrywać nawet minimalnych opłat. Szereg badań wskazuje, że pobieranie opłat zmniejsza dostęp do szkolnictwa wyższego i prowadzi do większych nierówności społecznych.

Trudno, moim zdaniem, odmówić słuszności argumentom zarówno przeciwników, jak i zwolenników wprowadzenia opłat za studia. Zapewne, jak zawsze, prawda leży gdzieś pośrodku.

UMIĘDZY-
NARODOWIENIE

Zastanawiając się nad problemem finansowania szkolnictwa wyższego, a zwłaszcza nad celowością i zakresem zróżnicowania źródeł finansowania, poza argumentami zwolenników i przeciwników udziału studentów w ponoszeniu części kosztów kształcenia należy uwzględnić również inne aspekty, a także patrzeć na szkolnictwo wyższe w dłuższej perspektywie, nie tylko poprzez pryzmat trudności dnia dzisiejszego. Te aspekty to przede wszystkim zadania stawiane szkolnictwu wyższemu w XXI wieku. To, czego będzie się wymagać od szkolnictwa wyższego w nadchodzącym wieku, poza zachowaniem i wzmocnieniem dotychczasowych funkcji, jak nauczanie i badania naukowe, to wzmocnienie i rozszerzenie jego roli poprzez położenie nacisku na jego funkcje jako służby publicznej oraz umiędzynarodowienie. Ten ostatni aspekt nabiera obecnie szczególnego znaczenia i ma związek także z finansowaniem szkół wyższych.

W ostatnich badaniach, prowadzonych pod hasłem "Uniwersytet 2010", rektorzy i prezydenci uniwersytetów z całej Europy zastanawiali się nad przyszłością swoich instytucji. Wszyscy zgodzili się w jednym punkcie: uniwersytet przyszłości, jeśli chce przetrwać konkurencję o najlepszych studentów i nauczycieli akademickich, musi być zorientowany bardziej międzynarodowo. W RFN w 1995 r. studiowało ok. 150 tys. zagranicznych studentów, natomiast w skali ogólnoświatowej ok. 1,5 mln studentów realizowało studia częściowo lub całkowicie za granicą. Przewiduje się, że do 2010 r. ta liczba zwiększy się dwukrotnie. Roczne przychody uczelni amerykańskich z tytułu kształcenia zagranicznych studentów wynoszą 27 mld dolarów.

Jeszcze parę lat temu dyrektorzy ds. zatrudnienia w Niemczech wśród 18 kryteriów zatrudnienia absolwentów na przedostatnim miejscu umieszczali odbycie przynajmniej części studiów za granicą. Obecnie nie tylko znajomość języków obcych jest warunkiem wstępnym zatrudnienia w większości zawodów, w wielu firmach doświadczenie zdobyte za granicą stanowi niezbędny warunek przy promowaniu na wyższe stanowiska.

Umiędzynarodowienie może stać się jednym ze sposobów przyciągania środków, nie tylko poprzez zdobywanie grantów badawczych na poziomie UE, ale także w wyniku oferowania usług dydaktycznych studentom zagranicznym. Polskie uczelnie, zwłaszcza najbardziej renomowane i te, które uważają się za takie bądź pragną się nimi stać, powinny uczynić wszystko, aby nie dać się zepchnąć do roli prowincjonalnych uczelni w UE, i to nie tylko ze względów geograficznych. Czynna wielojęzyczność nauczycieli akademickich, dydaktyczna literatura książkowa w językach obcych, czasopisma naukowe, wysoki poziom naukowy - mierzony nie liczbą habilitacji i nadanych tytułów profesora (takie kryteria oceny poziomu naukowego na zachodzie nie istnieją), lecz liczbą publikacji w danej dziedzinie i pozycją naukową czasopism, w których są one publikowane, rzeczywistymi osiągnięciami w zakresie postępu technologicznego - szeroka współpraca międzynarodowa w dziedzinie badań, szerokie otwarcie na zagranicznych profesorów, porównywalne jak w uczelniach zachodnich warunki studiowania i pracy naukowej, to tylko niektóre warunki niezbędne by stać się uczelnią międzynarodową. Ważnym elementem jest wysoka pozycja naukowa w jakiejś dziedzinie badań, która byłaby wizytówką a jednocześnie wyróżnikiem uczelni na międzynarodowym rynku szkół wyższych. Ich realizacja w obecnych warunkach finansowania szkolnictwa wyższego nie wydaje się możliwa. Nie wystarczą tu bowiem wysiłki tylko ze strony zainteresowanych uczelni. Niezbędna będzie zasadnicza zmiana polityki państwa wobec szkolnictwa wyższego i nauki.

EUROPA WIEDZY

Dalsza ekspansja szkolnictwa wyższego. Systemy szkolnictwa wyższego będą się powiększały, przechodząc od obecnego stadium, określanego mianem masowego, do następnego - powszechnego szkolnictwa wyższego. Spowoduje to z jednej strony wzmocnienie jego funkcji społecznej, z drugiej zaś może doprowadzić do jeszcze większych trudności finansowych. Używając anglo-amerykańskiego podziału systemu edukacji na trzy poziomy, zgodnie z którym poziom najwyższy, obejmujący całą edukację pomaturalną, nosi nazwę tertiary education, niektóre kraje zamożniejsze znajdują się już na etapie powszechności.

W oficjalnych dokumentach Komisji Europejskiej: W kierunku Europy Wiedzy i Agenda 2000 mówi się o tworzeniu "Europy Wiedzy" i "europejskiej przestrzeni edukacyjnej". Polski system edukacji stanie się częścią tej przestrzeni.

Aspekt ostatni można by wyrazić pytaniami: Jak zachować rygory akademickie, oryginalność, w duchu bezstronności i niezależności - elementy niezbędne dla zachowania jakości? Jak zachować funkcję etyczną i antycypacyjną, wolność akademicką i autonomię uczelni, jeśli znacząca ilość funduszy będzie pochodziła z sektora prywatnego? Już dzisiaj doświadczamy ograniczeń wolności akademickiej w zakresie rozpowszechniania wiedzy, gdy badania są finansowane ze źródeł prywatnych. Ten problem już od dawna, w znacznie ostrzejszej formie, występuje w krajach zachodnich.

Myślę, że należy o tym wszystkim pamiętać zastanawiając się nad sposobami finansowania szkolnictwa wyższego i nad zróżnicowaniem źródeł finansowania, aby nierozważnie nie zaszkodzić realizacji głównych misji uczelni akademickiej, a zwłaszcza misji społecznej. Dla zachowania i wzmocnienia misji społecznej publicznego szkolnictwa wyższego jego główną bazę finansową powinny stanowić środki publiczne. Środki z innych źródeł, w tym pochodzące z czesnego, mogą stanowić uzupełnienie tej bazy.

Poza zróżnicowaniem źródeł finansowania powinno się poszukiwać znaczących zysków poprzez poprawę struktury wewnętrznej szkół wyższych, racjonalizację zatrudnienia, zwłaszcza w grupie pracowników nie będących nauczycielami akademickimi, profesjonalizację zarządzania, wprowadzanie innowacji, zachęcanie do tworzenia i rozwoju uczelni prywatnych, zróżnicowanie instytucji publicznych i form studiów, wprowadzenie tańszych form szkolnictwa wyższego niż tradycyjne studia stacjonarne, poprzez wykorzystywanie nowoczesnych technologii przekazywania obrazu i informacji, czyli nauczanie za pośrednictwem satelity i Internetu. Istotnym elementem zmniejszenia kosztów kształcenia jest ponadto wprowadzenie uczelni technicznych i zawodowych, kolegiów samorządowych itp., o krótkim cyklu kształcenia.


Dr Ryszard Mosakowski jest adiunktem Politechniki Gdańskiej i wiceprzewodniczącym Krajowej Sekcji Nauki NSZZ "Solidarność", a ponadto członkiem Rady Europejskiej Education International.

Artykuł powstał na bazie referatu, wygłoszonego podczas seminarium "Wizja szkolnictwa wyższego w świetle światowej konferencji UNESCO: Higher Education for the 21st Century", w Sejmie RP w Warszawie 20 kwietnia br.

Uwagi.