Projekt ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym zawiera znaczną liczbę regulacji odbiegających od dotychczas obowiązujących przepisów. Chciałbym jednak zwrócić uwagę na te z nich, które wydają się szczególnie istotne, a więc również mogące wzbudzać rozmaite zastrzeżenia.

Uwagi o ministerialnym projekcie ustawy „Prawo o szkolnictwie wyższym”

Jerzy Osiowski

Mamy nareszcie ministerialny, a więc oficjalny projekt ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, na który od dłuższego już czasu społeczność akademicka oczekiwała ze wzrastającą niecierpliwością. Niecierpliwość ta była w pełni uzasadniona. Z jednej strony powszechnie było wiadomo, że prace nad nową ustawą – w tej czy innej formie – trwają co najmniej od początku ubiegłego roku, z drugiej strony ciążyła świadomość konieczności szybkiego, bo do października br., przedstawienia Sejmowi uregulowań prawnych dostosowanych do wymagań Konstytucji.

Naturalnym następstwem podania do publicznej wiadomości (m.in. przez Internet) projektu ustawy powinna być szeroka dyskusja środowiskowa nad zaproponowanymi rozwiązaniami. Niestety, rektorzy uczelni, którzy otrzymali projekt, zostali poproszeni o przedstawienie opinii i propozycji zmian do 20 czerwca br. Jest to termin niezwykle krótki i trudno sobie wyobrazić, aby w tym czasie można było w sposób odpowiedzialny i kompetentny projekt ocenić. Niemniej wydaje się konieczne, aby mimo oczywistych trudności i dużego pośpiechu, w miarę możności, sformułować najważniejsze choćby uwagi i opinie, które mogłyby przyczynić się do powstania możliwie najlepszego projektu. Nowe Prawo o szkolnictwie wyższym jest sprawą zbyt ważną, aby zrezygnować z możliwości choćby częściowego wpłynięcia na jego ostateczny kształt.

Pierwsze głosy, jakie już pojawiły się w dyskusji, nie nastrajają, niestety, optymistycznie. Nie chodzi tu o rzeczową, choćby najostrzejszą krytykę proponowanych rozwiązań, jeśli jest ona połączona z konstruktywnymi propozycjami zmian. Takie podejście jest w pełni uzasadnione i potrzebne, może bowiem przyczynić się do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości. Gorzej, jeśli zamiast rzeczowych pojawiają się argumenty demagogiczne lub oparte na fałszywych interpretacjach. Nie sądzę również, aby właściwą formą dyskusji były publiczne protesty domagające się od razu zablokowania wprowadzenia zmian postulowanych w projekcie MEN. Na tym tle z uznaniem należy przyjąć uchwałę Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich z 6 czerwca br., w której rektorzy apelują o przyspieszenie prac nad ustawą w oparciu o projekt przedłożony przez MEN.

O czym nie będzie mowy

Nie jest, oczywiście, moją intencją przedstawianie w tej krótkiej wypowiedzi opinii o całości proponowanych regulacji. Nie byłoby to zresztą możliwe ze względów czasowych. Nie sądzę również, aby było uzasadnione przeprowadzanie analizy porównawczej tego projektu z poprzednimi propozycjami: Założeniami reformy prawa o szkolnictwie wyższym (czyli z tzw. „żółtą książeczką” z lutego 1998), opracowaniem KRASP Model publicznej szkoły wyższej i jej otoczenia systemowego pod redakcją prof. J. Woźnickiego (marzec 1998), czy też wstępnymi projektami ustawy napisanymi przez prof. M. Seweryńskiego i prof. J. Wojtyłę (czerwiec i grudzień 1998), częściowo na podstawie dwóch poprzednich materiałów. Zbieżności są, ale też występują daleko idące różnice.

W ostatnim czasie, być może w związku z przedłużającymi się pracami nad projektem ministerialnym, pojawiły się również projekty pochodzące spoza kręgu MEN. Mam tu na myśli propozycję grupy rektorów uczelni niepaństwowych (projekt był drukowany w „Rzeczpospolitej” 22 marca br.) oraz – jeszcze oficjalnie nie ogłoszony – projekt opracowany przez Krajową Sekcję Nauki „Solidarności”. W tej wypowiedzi także i do tych propozycji nie będę się odnosił.

Projekt ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym zawiera znaczną liczbę regulacji odbiegających od dotychczas obowiązujących przepisów. Różnice te zostały dość dokładnie omówione w zamieszczonych na końcu projektu MEN z 20 maja 1999 r. założeniach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Nie sądzę zatem, aby było celowe je tutaj streszczać. Chciałbym jednak zwrócić uwagę na te z nich, które wydają się szczególnie istotne, a więc również mogące wzbudzać rozmaite zastrzeżenia.

Jednolitość systemu

Jednym z głównych założeń ustawy jest objęcie jednolitym systemem wszystkich uczelni cywilnych: publicznych i niepublicznych, akademickich i zawodowych oraz podporządkowanie ich nadzorowi ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (cytat ze wspomnianych Założeń). Zawarta jest w tym bardzo wyraźna (i chyba uzasadniona) próba integracji szkolnictwa wyższego. Stan obecny jest daleki od tak rozumianej integracji. Państwowe (teraz będziemy już mówić – publiczne) szkoły wyższe były dotąd podporządkowane pięciu resortom: Edukacji Narodowej, Kultury i Sztuki, Zdrowia i Opieki Społecznej, Transportu oraz Kultury Fizycznej i Sportu, a problemy szkół wyższych regulowały cztery ustawy: o szkolnictwie wyższym z 12 września 1990, o wyższych szkołach zawodowych z 26 czerwca 1997, o pożyczkach i kredytach studenckich z 17 lipca 1998 oraz – last but not least – o tytule naukowym i stopniach naukowych z 12 września 1990. Ta ostatnia ustawa wykracza poza obszar szkolnictwa wyższego, stopnie i tytuły naukowe mogą być bowiem nadawane także poza szkołami wyższymi. O ile zatem zintegrowanie przepisów trzech pierwszych ustaw nie powinno budzić żadnych zastrzeżeń, o tyle włączenie do projektu Prawa o szkolnictwie wyższym regulacji dotyczących tytułu i stopni naukowych może być kontrowersyjne, także ze względów formalnych.

Akademicki Komitet Akredytacyjny

Projekt przewiduje powołanie niezależnego, pochodzącego w całości z wyborów organu zajmującego się warunkami przyznawania uprawnień do prowadzenia studiów wyższych i oceną kształcenia, a więc szeroko rozumianą akredytację. Miałaby to być Komisja ds. Studiów, jedna z dwóch – obok Komisji ds. Tytułu i Stopni Naukowych – tworzących wspólnie Akademicki Komitet Akredytacyjny. Połączenie obu tych ciał pod jednym szyldem nie jest, moim zdaniem, rozwiązaniem najszczęśliwszym. Zastrzeżenia może budzić także wyraźna niesymetria kompetencji obu tych Komisji. O ile Komisja ds. Tytułu i Stopni Naukowych miałaby (i słusznie!) uprawnienia do podejmowania decyzji (analogicznie, jak obecna Centralna Komisja ds. Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych), o tyle Komisja do Spraw Studiów przedkładałaby jedynie wnioski, a decyzje podejmowałby minister. Uważam, że niektóre z proponowanych w tym zakresie regulacji wymagają zatem zmian. Niezależnie jednak od tego, z zadowoleniem trzeba przyjąć ustawowe uregulowanie spraw oceny jakości nauczania i akredytacji, czego od wielu już lat domagały się różne gremia opiniotwórcze z Radą Główną Szkolnictwa Wyższego na czele (m.in. także w opracowaniu Instytutu Problemów Współczesnej Cywilizacji Akademicka Komisja Akredytacyjna).

Zatrudnianie i wynagradzanie nauczycieli akademickich

Bardzo istotne zmiany są postulowane w zakresie spraw pracowniczych dotyczących nauczycieli akademickich i systemu ich wynagradzania.

a) Zatrudnienie na stanowiskach asystenta, adiunkta, profesora nadzwyczajnego i na wszystkich stanowiskach dydaktycznych następowałoby na podstawie umowy o pracę (a nie – jak dotychczas – mianowania). Mianowanie byłoby ograniczone tylko do stanowiska profesora zwyczajnego (odpowiednik ang. tenure) w podstawowym miejscu pracy. W konsekwencji znikają z ustawy wszelkie regulacje dotyczące rotacji na stanowiskach asystenta i adiunkta. Jeśli nauczyciel akademicki nie wykazuje dostatecznego rozwoju i nie podnosi swoich kwalifikacji naukowych czy dydaktycznych (co może być stwierdzone np. w trybie okresowej oceny), stosunek pracy może być rozwiązany przez wypowiedzenie. Propozycje te napotkają niewątpliwie na opór i zastrzeżenia, nie można im jednak odmówić konsekwencji, jeśli przyjąć założenie, że władze uczelni powinny mieć wyraźnie większą niż dotychczas możliwość prowadzenia polityki w zakresie zatrudnienia nauczycieli akademickich.

b) Istotnym novum jest wprowadzenie do ustawy pojęcia podstawowego miejsca pracy (jedynego) i konsekwencji stąd wynikających. Koresponduje z tym obowiązek uzyskiwania zgody rektora na podjęcie przez nauczyciela akademickiego zatrudnienia poza uczelnią będącą jego podstawowym miejscem pracy. W dotychczasowej dyskusji już odezwały się głosy (głównie z uczelni niepaństwowych) protestujące przeciwko takim regulacjom i przestrzegające przed ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami. Jednakże obecny stan prawny, dopuszczający praktycznie niczym nie ograniczoną wieloetatowość, prowadzi do rażącej patologii i nie powinien być dłużej tolerowany, nawet gdyby jego ograniczenie miało spowodować takie czy inne – chyba jednak lokalne – perturbacje.

c) Projekt MEN przewiduje zupełnie inny niż dotąd (choć nie w pełni jeszcze dopracowany i zapewne wymagający korekt) system określania obowiązków nauczyciela akademickiego i związany z tym system wynagradzania. Rezygnacja z ustawowego określania pensum dydaktycznego na rzecz wewnątrzuczelnianego ustalania rodzajów i wymiaru obowiązków (senat, kierownicy jednostek organizacyjnych), może być – zwłaszcza w początkowym okresie – sprawą trudną do akceptacji dla części nauczycieli akademickich. Niewątpliwie jednak jest to – obok wspomnianych już zasad zatrudniania – również krok w kierunku poprawy relacji między zadaniami do wykonania a obciążeniami (i kwalifikacjami) kadry nauczającej.

Proponuje się także uelastycznienie zasad wynagradzania. Rektor, w uzgodnieniu z senatem, miałby prawo do ustalania uczelnianego systemu wynagrodzeń, obejmującego rodzaje i wysokość poszczególnych składników wynagrodzenia oraz zasady ich przyznawania. Pojawia się pojęcie premii zadaniowej, którą należy chyba rozumieć jako ruchomy składnik wynagrodzenia związany ze zwiększonymi zadaniami. Resort ustalałby jedynie minimalne wynagrodzenie zasadnicze dla poszczególnych stanowisk, a faktyczny poziom płac zależałby, jak można sądzić, od sytuacji finansowej uczelni, w tym od jej dochodów pozabudżetowych (nie zostało to jednak dostatecznie wyraźnie zapisane w projekcie ustawy). Zasady te wydają się prawidłowe i atrakcyjne, jeśli rzeczywiście prowadziłyby do zróżnicowania wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości pracy. Odzywają się jednak głosy zwracające uwagę na potrzebę jakiegoś bezpiecznika, systemu kontroli, który działałby w sytuacji, kiedy nierozważny rektor razem z nierozważnym (albo ulegającym nieodpowiedzialnym naciskom) senatem próbowaliby wydać za dużo pieniędzy na płace, doprowadzając uczelnię na skraj bankructwa.

Współpłatność za studia

Najbardziej jednak kontrowersyjnym przepisem – sądząc po dotychczasowych wypowiedziach – zawartym w projekcie jest propozycja wprowadzenia zryczałtowanej odpłatności za usługi edukacyjne na studiach wyższych związane z weryfikacją wiedzy i certyfikacją kwalifikacji z zastrzeżeniem, że wysokość tej powszechnej odpłatności nie może być wyższa miesięcznie niż 10 proc. przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Intencja tej propozycji jest oczywista. Przepisy dotychczasowej ustawy o szkolnictwie wyższym dopuszczały pobieranie opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach wieczorowych i zaocznych (a więc za naukę na tych formach studiów), co jest przepisem wyraźnie niezgodnym z art. 70 ust. 2 Konstytucji i doprowadziły do sytuacji patologicznych: do nadmiernego rozwoju „gorszych” form studiów, głównie dlatego, że można było za te studia pobierać pieniądze, których uczelniom stale brakuje. Skala zjawiska jest poważna. Dzisiaj już w uczelniach państwowych liczba studentów studiów wieczorowych i zaocznych (ok. 600 tys.) przekracza liczbę studentów bezpłatnych studiów dziennych (ok. 500 tys.), a wpływy z tytułu opłat za studia wieczorowe i zaoczne w wielu uczelniach stanowią bardzo poważną pozycję w budżecie uczelni. Można założyć, że przy zniknięciu tych wpływów i bez radykalnego zwiększenia dotacji budżetowej (co wydaje się zupełnie nierealne) uczelnie te musiałyby zdecydowanie obniżyć rekrutację, wbrew społecznie uzasadnionym tendencjom młodzieży do uzyskiwania wyższego wykształcenia.

W tej sytuacji trwały od pewnego czasu próby sformułowania takiego przepisu, który – będąc w zgodzie z Konstytucją – realizowałby postulowaną przez wiele kręgów uniwersyteckich zasadę współpłatności studentów za studia, stwarzałby uczelniom możliwość uzyskiwania dodatkowych wpływów, likwidując jednocześnie niesprawiedliwą praktykę pobierania opłat za studia „gorsze”. Z własnego doświadczenia wiem, jak trudno było rozwiązać ten węzeł gordyjski. Czy proponowane rozwiązanie jest najlepsze i akceptowalne – okaże się zapewne w toku dyskusji. Już dziś zarysowały się dwa przeciwstawne stanowiska: jedno, prezentowane m.in. przez studentów, domagające się rezygnacji (przynajmniej do czasu upowszechnienia się systemu kredytów i nowych zasad przyznawania stypendiów socjalnych) z pobierania opłat od studentów i drugie (prezentowane m.in. przez rektora J. Woźnickiego w majowym numerze „Forum Akademickiego”) – postulujące rozszerzenie współpłatności o dopłaty w odniesieniu do kierunków studiów o podwyższonej kosztochłonności, z tytułu zapewnianych warunków do samodzielnego studiowania i innych ponadstandardowych kosztów ponoszonych przez uczelnię. Podobny, choć nieco ogólniej sformułowany postulat można znaleźć w uchwale Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich z 6 czerwca br.

Trudno przewidzieć, jak się potoczy dalsza dyskusja i jak zostanie ostatecznie uregulowany problem współpłatności za studia.

Tytuł i stopnie naukowe

Bardzo „zapalnym” pakietem regulacji (zwłaszcza dla środowiska instytutów PAN, ale nie tylko) są propozycje zmian w zakresie tytułu i stopni naukowych. Projekt odróżnia (słusznie!) stopnie naukowe doktora i doktora habilitowanego od stopni doktora i doktora habilitowanego sztuki, zastępujących trudne do utrzymania (bo np. niezrozumiałe w Europie) przewody kwalifikacyjne I i II stopnia. Projekt postuluje, aby wymóg przedłożenia rozprawy habilitacyjnej nie był obligatoryjny i dotyczył tych dyscyplin naukowych, które określi Akademicki Komitet Akredytacyjny. Jako człowiek związany z naukami technicznymi dostrzegam sensowność takiej propozycji, pod warunkiem jednak postawienia w przewodzie habilitacyjnym dostatecznie ostrych warunków dotyczących dorobku naukowego (zapis w projekcie o „znacznym dorobku naukowym” wydaje się niewystarczający).

Najdalej jednak idącą propozycją zmian są regulacje dotyczące tytułu profesora, zamiast tytułu naukowego profesora. Ważniejsze jednak od samej nazwy są wymagania i procedury. Wśród wymagań stawianych kandydatowi do tytułu profesora projekt wymienia obligatoryjnie „posiadanie poważnych osiągnięć dydaktycznych”, co – moim zdaniem – należy uznać za słuszne (dotychczasowe przepisy dopuszczały możliwość uzyskania tytułu profesora przez kandydata, który nigdy nie zajmował się pracą dydaktyczną). Niejako w konsekwencji tego wymagania, wniosek o nadanie tytułu profesora osoby zatrudnionej np. w instytucie naukowym musiałby uzyskać poparcie rady wybranej jednostki organizacyjnej uczelni. Jest w tym jakaś logika, ale czy to wystarczy do akceptacji przez środowisko? Przyznam się, że mam wątpliwości.

TRZEBA DYSKUTOWAĆ

Starałem się w tej krótkiej wypowiedzi przedstawić swój punkt widzenia na niektóre tylko propozycje występujące w projekcie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wybierając te zagadnienia, w których projekt proponuje istotne zmiany. Potrzebna jest zapewne próba całościowego spojrzenia na projekt. Jest to jednak – przynajmniej w tej chwili – sprawa bardzo trudna (proszę pozwolić, że nie będę uzasadniać tej tezy).

Mimo, że omówione propozycje zmian (a także wiele nie omówionych) mogą stwarzać wrażenie, że projekt jest „rewolucyjny”, tak chyba jednak nie jest. Przeciwnie, w dyskusji odezwą się zapewne głosy stwierdzające, że projekt nie odpowiada oczekiwaniom, że zmiany są zbyt płytkie. Szkolnictwo wyższe jest jednak z natury konserwatywne i źle znosi wszelkie „rewolucje” (przykładów z przeszłości można by podać wiele). Wydaje się więc, że przy tworzeniu nowej ustawy potrzebny jest zdrowy kompromis między tendencjami reformatorskimi i zachowawczymi. Czy tak jest w wypadku omawianego projektu? Trudno ocenić, m.in. dlatego, że w wielu fragmentach projekt jest jeszcze niejasny, zbyt enigmatyczny lub wręcz niedopracowany. A jak wiadomo, „diabeł tkwi w szczegółach”.

Niezależnie zatem od zupełnie oczywistych różnic w ocenach poszczególnych propozycji – jedno wydaje się bezsporne: o tym projekcie trzeba dyskutować.

Uwagi.