Agora

Pierwsza część poniższego artykułu, opublikowana 
w numerze 1/2003 „FA”, dotyczyła światowych 
trendów w finansowaniu badań naukowych. 
Niniejsze refleksje wiążą się ze zmianami planowanymi w polskim systemie finansowania nauki.

Michał Kleiber

 Wróćmy teraz na nasze krajowe podwórko. Za finansowanie badań odpowiedzialny jest Komitet Badań Naukowych (KBN). Składa się on z dwu części – Urzędu KBN oraz tzw. części wybieralnej, czyli 60 demokratycznie wybranych przedstawicieli całego polskiego środowiska naukowego, podzielonych na 12 zespołów dziedzinowych. Do każdego zespołu Premier RP może dokooptować po jednym dodatkowym ekspercie reprezentującym środowiska społeczno-gospodarcze. 12 wybranych przez każdy zespół przewodniczących zespołów wraz z 7 przedstawicielami rządu tworzy 19-osobowy Komitet Badań Naukowych w sensie węższym. Dwuznaczność nazwy KBN powoduje oczywiście liczne nieporozumienia – niebawem one znikną, bowiem Sejm przegłosował już olbrzymią większością głosów ustawę transformującą Komitet w sensie szerszym w Ministerstwo Nauki i Informatyzacji. Wiąże się to także ze zwiększoną niedawno odpowiedzialnością ministra nauki, obejmującą obecnie także problematykę informatyzacji kraju. Na podstawie szczegółowych procedur opiniowania wybieralny Komitet podejmuje w praktyce wszystkie decyzje dotyczące finansowania zarówno instytucji prowadzących badania (finansowanie tzw. działalności statutowej i inwestycyjnej), jak i finansowania poszczególnych projektów badawczych i badawczo-wdrożeniowych. Minister nauki ma wprawdzie prawo do określenia proporcji pomiędzy pewnymi zasadniczymi kierunkami finansowania w ramach całego systemu, ale w praktyce obecne procedury zapewniają bardzo daleko idącą samorządność środowiska naukowego – parlament swoją ustawą budżetową przyznaje na badania naukowe określoną sumę pieniędzy, zaś uczeni decydują o sposobie dystrybucji tych środków pomiędzy podmioty prowadzące badania. Opisywany system powstał 12 lat temu, na początku transformacji politycznej kraju. Był rezultatem całkowicie zrozumiałej reakcji środowiska naukowego na centralistyczny system zarządzania nauką w poprzednim okresie. Powstały system wniósł do naszej polityki nowe, bardzo wartościowe elementy – zademonstrował w praktyce, że system dystrybucji środków na badania naukowe może i powinien bazować na zasadzie rzetelnej konkurencji, prowadzącej do wyboru zespołów najbardziej predysponowanych do prowadzenia badań w danym obszarze, i że nieodłącznym atrybutem tego systemu musi być odwoływanie się do opinii samych uczonych – w końcu jedynych, mogących w pełni zrozumieć wartość przedstawionej propozycji badawczej i ocenić szanse na jej realizację. W trakcie 12 lat funkcjonowania obowiązujący obecnie system ujawnił jednak także pewne istotne wady. Scharakteryzujmy je po kolei.

KTO ZA TO ODPOWIADA

Po pierwsze, brak jest w systemie jasnej odpowiedzialności za podejmowane decyzje. W szczególności minister nauki, ponoszący konstytucyjną odpowiedzialność za całość problematyki badań naukowych w kraju, jest często krytykowany za decyzje, które w całości podejmowane są przez kogoś zupełnie innego. Dla przykładu: zespoły KBN, oceniając na podstawie dotychczasowych osiągnięć potencjał poszczególnych jednostek prowadzących badania, decydują o przyznawanych im środkach na kolejny rok. Można być pewnym, że w przeważającej większości przypadków prowadzi to do uzasadnionego wspierania działalności naukowej instytucji dobrych kosztem ograniczania działalności instytucji słabszych. Niestety, bywają przypadki, w których uwzględnienie przyszłej roli danej jednostki w polityce państwa wymaga innych decyzji. Pewne instytucje, które nie osiągnęły wprawdzie dotychczas najwyższego poziomu naukowego, mogą mieć taką szansę w przyszłości, będąc przy tym już obecnie elementem niezbędnym do realizacji badań ważnych np. dla polityki społeczno-kulturalnej państwa (instytuty prowadzące badania na temat tożsamości narodowej Polaków lub zamieszkałych u nas mniejszości narodowych).

Podobny problem dotyczy efektywnego wykorzystania środków pochodzących z funduszy europejskich lub umów offsetowych związanych z zakupami uzbrojenia (sytuacja jednostek prowadzących badania np. w zakresie lotnictwa, bardzo obecnie trudna, zmieni się niebawem zasadniczo w wyniku ostatnich rozstrzygnięć przetargów na nowoczesne samoloty wielozadaniowe i związane z tym kontrakty offsetowe; niektóre instytucje, ze względu na swój profil badawczy, będą miały łatwiejszy dostęp do funduszy strukturalnych, zaś jednostki prowadzące badania w obszarach preferowanych przez Unię Europejską w ramach jej Programów Ramowych będą mieć, oczywiście, lepsze możliwości pozyskiwania środków z tych programów). Wszystkie decyzje rządu o rozbudowie wybranych, strategicznych obszarów gospodarki muszą mieć wsparcie w działalności B+R – musi po prostu istnieć możliwość naukowego wspierania jasno określonych, wieloletnich priorytetów rozwoju kraju. Mówiąc jeszcze inaczej, trudno bez zastrzeżeń akceptować system, w którym środki publiczne rozdysponowywane są w zgodzie z interesem i opinią jednego środowiska, nawet tak znaczącego intelektualnie jak środowisko uczonych, przy braku szerokich możliwości uwzględniania interesu całego społeczeństwa, konstytucyjnie wyrażanego przez jego reprezentantów, czyli parlament i powołany przez niego rząd.

SIŁA PRZEKONYWANIA

Sprawa odpowiedzialności za decyzje wzbudza zresztą od dawna kontrowersje formalne. Naczelna Izba Kontroli od lat kwestionuje legalność niektórych decyzji finansowych podejmowanych przez wybieralne organy KBN, czyli jego zespoły. A decyzje te mogą być naprawdę brzemienne w skutki. Zaprzestanie czy choćby drastyczne ograniczenie finansowania badań w jakimś instytucie PAN prowadzić może prostą drogą do konieczności likwidacji tej jednostki. Likwidacja pociąga za sobą znaczne koszty, które musi pokryć organ założycielski instytutu, czyli w tym przypadku Polska Akademia Nauk. A ona może nie mieć na ten cel żadnych zarezerwowanych środków. Przytoczony przykład nie jest hipotetyczny, dotyczy realnej, aktualnie zaistniałej sytuacji. Podkreślmy z całą mocą – nie chodzi tu o próbę pominięcia uczonych w procesie oceny zarówno instytucji prowadzących badania (tzw. finansowanie podmiotowe), jak i, szczególnie, projektów badawczych i badawczo-rozwojowych. Nikt poza nimi nie jest w stanie ocenić badawczego poziomu i znaczenia przedstawianych propozycji. Taka ocena nie może jednak ferować sugestii ostatecznych, powinna być mocną i ważną podstawą do decyzji podejmowanych przez osoby do tego konstytucyjnie powołane, mogące zapewnić właściwą koordynację polityki naukowej kraju.

Z powyższymi problemami łączy się ściśle sprawa wiarygodności ministra nauki na forum rządu. Jaką siłę przekonywania ma opinia tegoż ministra, deklarującego chęć rozwijania strategicznych badań na rzecz np. pewnych nowatorskich technologii, jeśli wszyscy wiedzą, że to nie on podejmuje ostateczne decyzje w tej sprawie? Konsekwencją tej sytuacji jest niemożność prowadzenia przez ministra nauki dalekosiężnej polityki naukowej kraju. W jakim bowiem trybie rząd może podejmować strategiczne decyzje dotyczące rozwoju wybranych nowych obszarów aktywności gospodarczej, jeśli w dzisiejszym świecie takie działania z reguły wymagają szerokiego wsparcia badawczego, a minister odpowiedzialny za badania ma w tym względzie tak ograniczone możliwości?

Kolejny problem to praktyka funkcjonowania obecnego wybieralnego Komitetu Badań Naukowych. Należy przyznać, że wiele z powyższych postulatów mogłoby być zapewne zrealizowanych w ramach uregulowań prawnych obowiązujących obecnie. Niestety, w sytuacji braku środków niektórzy wybrani przedstawiciele uczelni i instytutów badawczych coraz bardziej odchodzą od roli kreatorów polityki naukowej państwa na rzecz starania się o środki dla reprezentowanych przez siebie środowisk. Tendencja ta jest w dłuższym okresie zgubna, optymalna odpowiedź nauki na rzeczywiste problemy społeczne nie powstaje bowiem dzisiaj jako suma rozmaitych partykularyzmów środowiskowych. Sytuacja przypomina ów targany burzą okręt z kazań księdza Skargi – zamiast wspólnie refować żagle i ustawiać ster każdy pilnuje jedynie swego dobytku.

CO MOŻNA ZROBIĆ?

Jaki więc lepszy system finansowania badań naukowych mógłby w tej chwili w Polsce powstać? Zgodnie z powyższymi uwagami, zasadniczymi elementami tego systemu powinny być:
• precyzyjnie określony i w pełni jawny system podejmowania decyzji organizacyjnych i finansowych z jasno zdefiniowaną personalną odpowiedzialnością za te decyzje i racjonalnym system odwołań od nich;
• utrzymanie zróżnicowania organizacyjnego sektora badawczego, przy istotnym wzmocnieniu praktycznych więzi pomiędzy uczelniami, instytutami i przemysłem – postulat ten ma szczególne znaczenie w obliczu zachodzących aktualnie istotnych zmian organizacyjnych w jednostkach badawczo-rozwojowych i planowanych zmianach w Polskiej Akademii Nauk;
• zapewnienie przedstawicielom środowiska naukowego ważnej roli przy ocenie instytucji prowadzących badania oraz kluczowej roli przy opiniowaniu projektów badawczych w poszczególnych dziedzinach;
• doskonalenie systemu oceny instytucji z silniejszym uwzględnieniem ich specyfiki i roli w całym krajowym systemie B+R oraz działania w kierunku obiektywizowania systemu oceny projektów badawczych i badawczo-rozwojowych, z szerokim sięganiem do opinii ekspertów zagranicznych wszędzie tam, gdzie nie zachodzi niebezpieczeństwo utraty ważnych tajemnic technologicznych;
• włączenie przedstawicieli środowiska naukowego nie związanych z dziedzinowymi procedurami alokacji środków w proces formułowania zasad polityki naukowej państwa;
• stworzenie znacznie większej niż dzisiaj elastyczności przy podziale całego obszaru nauki na dziedziny uwzględniane przy tzw. pierwotnym podziale środków finansowych – obecny podział na stałe zespoły dziedzinowe, obejmujące ustalone grupy dyscyplin badawczych, de facto uniemożliwia realizację bardziej szczegółowych priorytetów badawczych, zgodnych z polityką naukową i naukowo-techniczną państwa;
• uznanie istotnej roli specjalistów z obszaru finansów i badań rynku oraz menażerów gospodarczych przy ocenie projektów badawczo-rozwojowych;
• racjonalne powiązanie tematyki badań (szczególnie w zakresie prac badawczo-rozwojowych) z możliwościami finansowania pozabudżetowego (środki pochodzące z przedsiębiorstw, badawcze i strukturalne fundusze unijne, offset związany z zakupami nowoczesnego uzbrojenia);
• stworzenie możliwości realizacji projektów zintegrowanych, badawczych bądź badawczo-rozwojowych, łączących w jednym strategicznym przedsięwzięciu dużą grupę różnorodnych grup badawczych i przedsiębiorstw realizujących ambitny cel o wyjątkowym potencjale poznawczym lub wdrożeniowym;
• wsparcie finansowe dla grup istniejących instytucji badawczych łączących się we wspólnie zarządzane sieci badawcze o potencjale umożliwiającym prowadzenie badań o strategicznym znaczeniu dla kraju;
• wyróżnienie specjalnego, znacznego funduszu wspierania młodych badaczy (granty promotorskie, granty podoktorskie, granty dla powracających z zagranicy po odbyciu stażu w renomowanych placówkach badawczych);
• zasadnicza intensyfikacja finansowych i organizacyjnych możliwości prowadzenia badań we współpracy z zespołami zagranicznymi, zarówno multilateralnych, w ramach programów badawczych Unii Europejskiej, jak i bilateralnych;
• gruntownie udoskonalony system rozliczania projektów, silnie rzutujący na ocenę następnych propozycji badawczych realizatorów;
• racjonalna, w warunkach ograniczonych środków, decentralizacja decyzji finansowych.

PROBLEMÓW JEST WIĘCEJ

Powyższa lista nie wyczerpuje oczywiście wszystkich elementów niezbędnych do utworzenia efektywnego i sprawnego systemu finansowania badań naukowych w Polsce. Do pominiętych tu, a z pewnością istotnych spraw należy w szczególności sposób tworzenia Rady Nauki, czyli organu wypełniającego wskazane wyżej funkcje opiniodawczo-doradcze. Ciało to powinno być tworzone w sposób w maksymalnym stopniu zapewniający obiektywizm ocen, tj. działać w oderwaniu od doraźnych interesów dyscyplinowych i instytucjonalnych. Biorąc pod uwagę oczywisty fakt, że każdy uczony pracuje w jakiejś instytucji oraz reprezentuje jakąś dyscyplinę badawczą, postulat powyższy jawi się jako trudny w realizacji. Z tego powodu wielką wagę ma system doboru członków Rady Nauki. W strukturze Rady Nauki utworzone powinny być zespoły dziedzinowe, zespół ds. polityki naukowej, zespół ds. wdrożeń, a także zespół ds. odwołań. Wydaje się, że wśród wielu możliwych sposobów tworzenia Rady duże zalety miałby system polegający na nominowaniu kandydatów do zespołów dziedzinowych Rady przez ciała reprezentatywne dla społeczności uczonych (np. rady wydziałów i rady naukowe instytutów posiadających uprawnienia do doktoryzowania), spośród których minister nauki wybierałby Radę Nauki. W przypadku zespołu ds. polityki naukowej właściwsze wydaje się być delegowanie do Rady Nauki przedstawicieli głównych instytucji odpowiedzialnych za rozwój badań naukowych w Polsce, a więc na przykład ministra nauki, ministra edukacji narodowej i sportu, Ministerstwa Gospodarki (oraz innych resortów zaangażowanych w prowadzenie badań), Prezydium PAN, KRASP, Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego i Rady Głównej JBR. Skład zespołu ds. wdrożeń musiałby, oczywiście, szeroko uwzględniać przedstawicieli praktyki gospodarczej i reprezentantów zainteresowanych ministerstw.

Komentarza wymaga także sprawa decentralizacji decyzji finansowych. Jest faktem, że dojrzały system finansowania badań powinien umożliwiać staranie się przez badaczy o środki w różnych instytucjach – urzędach bądź fundacjach. Obecny system koncentruje wszystkie fundusze w Komitecie Badań Naukowych, jeśli pominiemy, nieporównywalną pod względem sumy rozdzielanych środków, działalność innych instytucji, takich jak skądinąd niezwykle pożyteczna i poważana Fundacja na rzecz Nauki Polskiej. Istnienie w dużej mierze niezależnych od siebie zespołów dziedzinowych KBN jest już obecnie elementem decentralizującym procesy decyzyjne. I takim pozostanie w przyszłości. Nie wydaje się natomiast, aby niewielki obecnie budżet polskiej nauki usprawiedliwiał kosztowną decyzję o utworzeniu innych niezależnych instytucji dysponujących funduszami na badania, pochodzącymi ze środków publicznych.

DECENTRALIZACJA JEDNAK MOŻLIWA

Efektywność finansowa obecnego systemu (koszt funkcjonowania KBN nie przekracza 2 proc. ogółu środków będących w jego dyspozycji, co jest odsetkiem znacznie niższym od typowego dla wielu renomowanych fundacji naukowych na świecie) i możliwość stosowania ujednoliconych procedur zdają się przesądzać o jego przydatności. Nie oznacza to, że w ramach proponowanego, zmodyfikowanego systemu nie należy wprowadzić dalszych elementów decentralizujących decyzje jednego tylko urzędu. Do takich inicjatyw zaliczyć należy: zlecanie przeprowadzenia poszczególnych konkursów na projekty badawcze różnym instytucjom (pilotażowe wdrożenie tej koncepcji, w postaci prowadzenia przez NOT konkursu na tzw. projekty celowe dla małych i średnich przedsiębiorstw, jest w toku, następne są przewidywane niebawem), finansowe wspieranie badań tzw. własnych, prowadzonych przez grupy jednostek łączących się we wspólnie zarządzane sieci badawcze (i rozdzielających środki wg własnych zasad) czy dofinansowywanie regionalnych inicjatyw związanych z wykorzystywaniem w celach innowacyjnych unijnych funduszy strukturalnych.

Mówiąc o funduszach strukturalnych nie można przemilczeć jeszcze jednego elementu związanego z ich wykorzystywaniem. Każdej złotówce pozyskanej z Unii musi bowiem towarzyszyć wkład własny jednostki realizującej projekt, w wysokości przeciętnie około 30 groszy. Komitet Badań Naukowych zamierza refundować jednostkom znaczną część wkładu własnego – decyzja w tej sprawie oznacza automatycznie realizację pewnego fragmentu polityki naukowo-technicznej państwa, wyartykułowanego w trakcie negocjacji dotyczących funduszy strukturalnych. Dla instytucji prowadzących w Polsce takie badania powinien to być ważny sygnał – dostosowanie swojego profilu badawczego do tematyki przewidzianej w programie wykorzystania funduszy strukturalnych może mieć dla nich wielkie znaczenie finansowe!

Powyższe przesłanki leżą u podstaw nowej, opracowywanej obecnie ustawy o finansowaniu badań naukowych. W pełni adekwatne odzwierciedlenie zarysowanych wyżej myśli w sformalizowanym języku ustawy nie jest rzeczą prostą. Od zrozumienia konieczności zmian oraz poparcia i twórczego wkładu ze strony środowiska naukowego zależeć będzie tempo prowadzonych prac legislacyjnych i ich ostateczny efekt. Efekt, który, wraz ze wzrastającymi środkami na badania, przesądzi, czy nauka zacznie wreszcie odgrywać w Polsce rolę rzeczywistego stymulatora nowoczesności i rozwoju gospodarczego. Rolę, bez której niemożliwa jest realizacja naszych, tak obecnie rozbudzonych, aspiracji cywilizacyjnych.

Prof. dr hab. Michał Kleiber, specjalista w dziedzinie mechaniki i informatyki stosowanej, od 2001 minister nauki, przewodniczący Komitetu Badań Naukowych. 
1 Przez pomyłkę opublikowaliśmy w poprzednim numerze „Forum Akademickiego” (1/2003) pierwszą część artykułu ministra nauki prof. Michała Kleibera w wersji przed ostateczną redakcją Autora, za co serdecznie przepraszamy zarówno Autora jak i Czytelników „Forum”. Właściwa wersja artykułu jest zamieszczona na stronach internetowych KBN ( http://www.kbn.gov.pl ) oraz na stronach „FA” ( www.forumakad.pl )

Komentarze