Jakość kształcenia a prawo

Życie akademickie

Z punktu widzenia reguł prawoznawstwa, od 1 września 2001 r. do 29 maja 2002 r. 
mieliśmy w prawie o szkolnictwie wyższym lukę.

Maria Rączy

Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu w swoich dokumentach, m.in. w Strategii rozwoju szkolnictwa wyższego w Polsce do roku 2010, podkreśla potrzebę dbałości o jakość kształcenia. Wizja rozwoju polskiego szkolnictwa wyższego opiera się na trzech wytycznych: WIĘCEJ (studentów), LEPIEJ (studiujących), WYŻEJ (wykształconych). Wspomniany dokument nie definiuje wprost pojęcia „jakość kształcenia”, można wszak wywnioskować, że chodzi tu właśnie o więcej, lepiej i wyżej wykształconych, ze szczególnym naciskiem na „lepiej”.

Cel podniesienia jakości kształcenia przyświecał ustawodawcy, który powołał do życia Państwową Komisję Akredytacyjną mocą ustawy z 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Owa ustawa wyposażyła PKA w olbrzymie kompetencje. Uczelnia, po spełnieniu warunków określonych w stosownych rozporządzeniach, może uzyskać uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych na określonym kierunku i poziomie kształcenia, na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, wydanej po uzyskaniu opinii PKA.

Uczelnia w pełni autonomiczna, czyli taka uczelnia państwowa, która zatrudnia na podstawie mianowania co najmniej 60 nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy i w której co najmniej połowa podstawowych jednostek organizacyjnych ma uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego, jeśli spełnia warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, może utworzyć i prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia, bez uzyskania decyzji ministra. Lecz czy musi uzyskać opinię PKA? Zgodnie z regułami wykładni językowej oraz literalnej – nie, gdyż tylko do podjęcia decyzji jest wymagana opinia.

Natomiast w przypadku negatywnej oceny kształcenia, dokonanej przez PKA, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych na danym kierunku i poziomie kształcenia. Przywrócenie zawieszonego uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia następuje na zasadach i w trybie obowiązujących przy przyznawaniu uprawnienia.

Ustawa nie przedstawia procedury w sytuacji cofnięcia szkole wyższej uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych na danym kierunku i poziomie kształcenia. Co się stanie wówczas ze studentami? Co z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych – praw studenta do kształcenia się w uczelni nie jakiejkolwiek w Polsce, ale wybranej przez niego, której ślubował, o której indeks się starał i który otrzymał? Zapadła prawomocna decyzja administracyjna o przyjęciu na studia na określony kierunek w tej, a nie innej szkole wyższej.

Warto zwrócić uwagę, że co prawda PKA posiada kompetencje opiniodawcze do oceny jakości kształcenia, a nie stanowiące, to jednak de facto opinia wiąże ministrowi ręce.
Opinia powinna być poprzedzona rzetelną oceną jakości kształcenia na danym kierunku w konkretnej uczelni, na podstawie jasno sprecyzowanych narzędzi w postaci aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Opinia i ocena w państwie prawa nie mogą być oparte tylko na „uznaniu organu”, tak bowiem dziać się może jedynie w przypadkach tzw. pojęć niedookreślonych i to organu stosującego prawo, nie zaś opiniodawczego.

Interesująco kuriozalna konstrukcja prawna – negatywna opinia PKA – w zasadzie automatycznie narzuca MENiS decyzję o co najmniej zawieszeniu uprawnień do prowadzenia kierunku na poziomie co najmniej magisterskim (jeśliby taki był). Natomiast do podjęcia decyzji MENiS o przyznaniu uczelni takich uprawnień wystarczy jedynie uzyskanie opinii PKA (ustawa nie wymaga opinii pozytywnej)!

NORMA NADRZĘDNA

Konstytucja RP w art. 70 ust. 5 wyposażyła uczelnie w przymiot autonomii, a więc zasada autonomii szkół wyższych jest normą nadrzędną, bo konstytucyjną. Jednak zasady autonomii szkół wyższych określa ustawa. Ustawa o szkolnictwie wyższym kategoryzuje uczelnie na w pełni autonomiczne (zdefiniowane powyżej) oraz takie, których autonomia jest ograniczona. Ustawodawca wiąże autonomię w kształtowaniu aktów prawa zakładowego szkół wyższych, jakimi są m.in. statut oraz uchwały senatu, z kryteriami jakościowymi naukowymi, a więc z liczebnością samodzielnej kadry naukowej i tzw. prawami habilitacyjnymi, które, moim zdaniem, nie są wystarczającym warunkiem poprawności konstruowania aktów normatywnych. W tym miejscu wskazać więc należy rolę, jaką faktycznie powinna spełnić administracja uczelni, a w szczególności fachowość i kompetencja merytoryczna (nie zaś formalna) pracowników działów centralnych szkół wyższych – działu toku studiów (częściej zwanego działem kształcenia lub nauczania), jak również działu organizacyjno-prawnego, a wcześniej wydziałów uczelni.
Działalność uczelni jako takiej jest wysoce sformalizowana. Z punktu widzenia organizacyjnego jest to sytuacja niezmiernie frapująca. Z jednej strony, działalność uczelni, w szczególności dydaktyczna, jest i powinna być sformalizowana, z drugiej natomiast, uzyskanie wysokiego poziomu jakości procesu dydaktycznego nie jest możliwe bez dostrzeżenia reguł wolności akademickiej. W niniejszych rozważaniach należałoby zwrócić szczególną uwagę na formalizację procesu dydaktycznego w ujęciu źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Konieczne wydaje się przypomnienie niektórych dat. Ustawa o szkolnictwie wyższym została uchwalona 12 września 1990 roku, a zatem dużo wcześniej niż Konstytucja RP. Mimo to, ustawa o szkolnictwie wyższym w swej pierwotnej postaci była już oparta na autonomii szkół wyższych.

Kompetencje do określania minimów programowych (dziś nazywanych „standardami nauczania”), warunków, jakie powinna spełniać uczelnia, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów oraz nazw kierunków studiów, przysługiwały Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego, a do czasu ich wydania radzie wydziału uczelni. Reguła ta zmieniła się po wejściu w życie Konstytucji RP.

KONSTYTUCJA I ROZPORZĄDZENIA

Konstytucja RP zobligowała Radę Ministrów do ustalenia w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, wymagają zastąpienia ich przez rozporządzenia wydane na podstawie upoważnienia ustawy, której projekt powinna, w okresie do 2 lat, przedstawić Sejmowi.

Konstytucja RP weszła w życie 17 października 1997 r. Dopiero 29 grudnia 2000 r. została opublikowana ustawa o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw. Znowelizowano art. 42 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zawarł on stosowną delegację ustawową, która została wykonana. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej, wydane na podstawie cytowanego artykułu, ukazało się w miarę szybko. Wydane 20 czerwca 2001 r., opublikowane zostało w DzU nr 71, który ukazał się 10 lipca 2001 r. Weszło ono w życie (wedle 10 rozporządzenia) po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, a zatem zaczęło obowiązywać od 25 lipca 2001 r.

Novum w cytowanym rozporządzeniu, w stosunku do nieobowiązujących uchwał RGSzW, które utraciły rangę źródeł prawa powszechnie obowiązującego (rozdział III Konstytucji RP), a w szczególności uchwały RGSzW z 28 listopada 1991 r., w sprawie określenia warunków, jakim powinna odpowiadać uczelnia, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów, jest 6. Ustala on proporcje liczby zatrudnionych nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego do liczby studentów na danym kierunku studiów.
Rozporządzenie MEN z 20 czerwca 2001 r. miało krótki byt prawny. Nie stało się to z winy ministra, lecz z powodu kolejnej nowelizacji ustawy o szkolnictwie wyższym, dokonanej ustawą z 20 lipca 2001 r. (DzU 85, poz. 924) o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym. Art. 4a ust. 2 znowelizowanej ustawy o szkolnictwie wyższym zawiera następującą delegację: minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw zdrowia, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz transportu i gospodarki morskiej, określa w drodze rozporządzenia (dalszą treść pomija się). Ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, czyli od 17 sierpnia 2001 r. (data publikacji DzU), tj. 1 września 2001 r.
Z niniejszej analizy formalnoprawnej wynika, że po dniu wejścia w życie nowelizacji ustawy o szkolnictwie wyższym z 20 lipca 2001 r., czyli od 1 września 2001 r., rozporządzenie MEN z 20 czerwca 2001 r. przestało być obowiązującym aktem prawnym.

MENiS wydało nowe rozporządzenie wykonawcze (zmiana podstawy prawnej – poprzednie na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy – po nowelizacji, rozporządzenie należało wydać na podstawie art. 4a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym). MENiS musiało, po nowelizacji ustawy dokonać tzw. uzgodnień międzyresortowych, a nie, jak poprzednio, tylko zasięgnąć opinii RGSzW. Nowe rozporządzenie z 28 marca 2002 r., wydane na podstawie art. 4a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, weszło w życie (wedle 11) po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia 14 maja 2002 r. (sic! – owe uzgodnienia międzyresortowe wydłużają czas wydania rozporządzenia), a więc obowiązuje od 29 maja 2002 r.

Z punktu widzenia reguł prawoznawstwa, mieliśmy w prawie o szkolnictwie wyższym lukę prawną od 1 września 2001 r. do 29 maja 2002 r. Przykładem skutków owej niezawinionej przez ministra edukacji narodowej i sportu sytuacji, a co za tym idzie, możliwości popełnienia błędu, jest Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z 11 lipca 2002 r. o sprostowaniu błędu w rozporządzeniu MENiS z 28 marca 2002 r. (DzU nr 108, poz. 958).

BRAK SPÓJNOŚCI

Zastrzeżenie może budzić nie tylko niestabilność prawa, lecz można odnieść wrażenie, że niektóre akty prawne powstają na ogół bez udziału fachowców – prawników praktyków z merytorycznych działów administracji uczelni, będących de facto urzędami rektorów, prorektorów, dziekanów.

Osoba stosująca prawo (pracownik uczelni) ma uzasadnione trudności w liczeniu stosunku liczby nauczycieli akademickich zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy, posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego, do liczby studentów na danym kierunku studiów.

Wątpliwości rodzą się przy kwalifikowaniu niektórych kierunków studiów do wskazanych w 6 rozporządzenia MENiS z 28 marca 2002 r. grup kierunków studiów.
Czy administracja jest kierunkiem prawnym (stosunek 1:180) czy społecznym (1:120)? Czy przy fizyce technicznej obowiązuje stosunek 1:90, czy 1:60? Do jakiej grupy zaliczyć kierunek zarządzanie i marketing? Dlaczego edukacja artystyczna w zakresie sztuk plastycznych i edukacja artystyczna w zakresie sztuki muzycznej są kierunkami – wg MENiS oraz PKA – artystycznymi, skoro kształcą przyszłych nauczycieli? Dlaczego nie wyodrębniono kierunków pedagogicznych? Jakie ratio legis przyświecało ustawodawcy, że wychowanie fizyczne, kierunek de facto nauczycielski (brak do tej pory definicji legalnej „kierunku nauczycielskiego”), wyodrębniono i zastosowano proporcje 1:80?

Czy nie warto byłoby pogrupować nazw kierunków studiów wg grup określonych w 6 rozporządzenia MENiS z 28 marca 2002 r.? Dlaczego to właśnie rozporządzenie znowu będzie zmienione? Projekt znajdziemy na stronie internetowej MENiS. Czyżby tak niestabilne prawo pomagało uczelniom podnosić jakość kształcenia? Dlaczego dotąd MENiS nie wydało rozporządzenia, do wydania którego obliguje je art. 4a ust. 2 pkt 4 ustawy o szkolnictwie wyższym: Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw: zdrowia, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz transportu i gospodarki morskiej, określa w drodze rozporządzenia: standardy kształcenia nauczycieli, uwzględniając sylwetkę absolwenta, przedmioty kształcenia nauczycielskiego, wymiar praktyk oraz treści programowe i wymagane umiejętności?

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na Rozporządzenie MENiS z 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (DzU nr 155, poz. 1288), a zwłaszcza na 1 pkt 3. Rozporządzenie to wydano na podstawie art. 9 ust. 2 Karty Nauczyciela i zaliczane jest do tzw. prawa oświatowego. Określa ono, co należy rozumieć przez przygotowanie pedagogiczne i ustala minimalny obowiązkowy wymiar praktyki pedagogicznej. Zatem, na dobrą sprawę, wymiar praktyk i przedmioty kształcenia nauczycielskiego już określono. Brak zatem spójności w systemie prawnym regulującym sferę edukacji (prawo oświatowe sobie, prawo o szkolnictwie wyższym sobie).

OGRANICZENIA AUTONOMII

Reasumując niniejsze rozważania, zapewnienie odpowiedniej jakości kształcenia to najpoważniejsze zadanie, jakie stanęło przed środowiskiem akademickim oraz MENiS. Czy jest możliwe równoczesne podnoszenie jakości i współczynnika skolaryzacji? Pogodzenie elitaryzmu (wysoka jakość) z egalitaryzmem (coraz więcej)? Ważnym zadaniem jest utrzymanie dobrej pozycji (renomy) polskich uczelni akademickich, gdyż to na nich opiera się możliwość eksportowania usług edukacyjnych oraz rozwój jakościowy systemu szkolnictwa wyższego. PKA, oprócz opiniowania wniosków o tworzenie nowych szkół wyższych oraz kierunków studiów, ma za zadanie ocenianie jakości kształcenia. Potrzebne jest tu ustalenie kompletnych, formalnych i obiektywnych kryteriów oceniania (narzędzi prawnych oceny).

Koncepcja opracowywana przez ustawodawcę i MENiS dąży do sformalizowania procesu kształcenia przez szkoły wyższe, ograniczając konsekwentnie autonomię uczelni oraz autonomię kadry naukowej. Zadania dotąd powszechnie uznawane za niezbywalne prawo uniwersytetów (idea universitas wypracowana przez stulecia funkcjonowania uczelni) ma spełniać Centralna Komisja Egzaminacyjna.

Wprowadzenie systemu egzaminów zewnętrznych sprowadza pojęcie studiowania do uczenia się i zamknięcie w sztywnych gorsetach wymagań egzaminacyjnych, syllabusów i osiągania kompendium wiedzy zawodowej przez absolwentów uczelni wyższych. Moim zdaniem, nie jest to dobrym prognostykiem rozwoju nauki polskiej, gdyż grozi zanikiem indywidualizmu poszczególnych uniwersytetów.

Ustawodawca scedował wiele zagadnień na uczelnie, jej organy kolegialne (senat, rady wydziałów) i rektora. Niestety, uczelnie nie umieją niejednokrotnie wykorzystać tej olbrzymiej szansy, co w perspektywie może skutkować kolejnymi zmianami prawa o szkolnictwie wyższym w kierunku coraz bardziej drastycznego ograniczania autonomii uczelni. Odnosi się wrażenie, że uczelnie po wejściu w życie ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. (tekst pierwotny) najpierw obawiały się autonomii, a potem „zachłysnęły się” jej pełnią. Nie były na nią przygotowane. Niektórzy profesorowie i doktorzy habilitowani pełniący wysokie funkcje administracyjne rozumieli opacznie autonomię jako przyzwolenie – „wszystko wam wolno, jesteście uczonymi”. Po 12 latach obowiązywania ustawy o szkolnictwie wyższym, zarówno jej nowelizacje, jak też długofalowe założenia polityki edukacyjnej państwa zakładają poważne ograniczenie autonomii uczelni, głównie w sferze dydaktyki.

Należy mieć nadzieję, że zmienią się przede wszystkim zasady naliczania dotacji budżetowej dla szkół wyższych (tzw. algorytm). Pewną szansę widzę w przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej i dostosowaniu polskiego prawa o szkolnictwie wyższym oraz o stopniach i tytułach naukowych do zasad obowiązujących w państwach – członkach UE.

Uczelnie, zwłaszcza państwowe, były wręcz zmuszone, by przetrwać, do przyjmowania jak największej liczby studentów. Obecnie, chcąc kształcić więcej studentów muszą zatrudnić więcej samodzielnej kadry. Czy jeden profesor (doktor habilitowany) obsługujący kilka uczelni jest autentycznym gwarantem wysokiej jakości? Wydaje się oczywiste, że ilość nie idzie w parze z jakością. Jakość to kategoria metafizyczna (Arystoteles, Kant), przeciwstawna ilości. Należałoby poddać pod rozwagę stanowisko tych wybitnych filozofów decydentom w sferze edukacji.

Mgr Maria Rączy jest pracownikiem Uniwersytetu Rzeszowskiego.

Komentarze