Szkoły wyższe

25 Maja

Fot. UKF

Dokapitalizować uczelnie publiczne

W ostatnich latach uczelnie wykazywały kapitał podstawowy na poziomie około 37 miliardów złotych. Dokładając po 8 miliardów rocznie w postaci obligacji skarbowych, moglibyśmy w kilka lat ten kapitał podwoić. Taka kwota jest realna. To szczególnie ważne teraz, gdy nakłady na badania i rozwój spadają, a perspektywy nie napawają optymizmem – mówi dr hab. Sebastian Skuza, ekonomista i prawnik, były wiceminister finansów i wiceminister nauki.

Wzmocnić kapitał uczelni poprzez przekazanie im obligacji Skarbu Państwa – to propozycja dr. hab. Sebastiana Skuzy z Uniwersytetu Warszawskiego, byłego wiceministra finansów i wiceministra nauki, autora koncepcji zmiany finansowania instytucji naukowych poprzez zastąpienie dotacji celowych subwencjami. Rozmawia z nim Piotr Kieraciński. 

Czy polskie uczelnie mają jakiś kapitał podstawowy i czy wiemy jaka jest jego wartość?

Kapitał podstawowy, czyli własne środki na finansowanie działalności, obecny jest w każdej jednostce prowadzącej działalność. Odzwierciedleniem tego kapitału w uczelni są np. nieruchomości czy też aparatura badawcza i jest on wykazywany w sprawozdaniu finansowym uczelni. Z kapitałem tym wiąże się pewne wyzwanie. W ostatnich latach uczelnie podlegające Ministerstwu Nauki i Szkolnictwa Wyższego wykazywały ten kapitał, według sprawozdań finansowych, na poziomie około 37 miliardów złotych. To bardzo niewiele. Zaskoczyła mnie ta kwota. Moim zdaniem nie odzwierciedla ona właściwie wartości majątku uczelni. W mojej ocenie to skutek amortyzacji. Na pewno należałoby tę wartość uaktualnić poprzez nową realną wycenę.

Czy dobrze rozumiem, że pana intencją jest, by wzmocnić kapitał uczelni poprzez przekazanie im obligacji Skarbu Państwa?

Tak. Moją intencją jest budowanie kapitału żelaznego z wykorzystaniem instrumentu przekazywania uczelniom skarbowych papierów wartościowych. Czyli de facto państwo przekazywałoby nieodpłatnie uczelniom obligacje skarbowe na kapitał. Beneficjentem takiego dokapitalizowania byłyby uczelnie publiczne. Są to autonomiczne, niezależne państwowe osoby prawne. Jest zasadnicza różnica między uczelniami kręgu anglosaskiego i amerykańskiego, gdzie kapitały żelazne są powszechnie spotykaną praktyką, a uczelnie są prywatne. Również kultura tworzenia kapitału żelaznego, która w Wielkiej Brytanii była obecna od czasów średniowiecza, oraz jej wpływ na rynek brytyjski i amerykański stawiają nas w zupełnie innej sytuacji. Nie zbierzemy znaczących środków od absolwentów czy donatorów. Zatem uważam, że musimy w pierwszej kolejności oprzeć się na zasobach państwa. Żeby było jasne: nie wyobrażam sobie, że polskie uczelnie miałyby tak duże kapitały żelazne, jak uczelnie amerykańskie, i że finansowałyby się wyłącznie z pożytków pochodzących z ich inwestowania.

Taka sytuacja, czyli dokapitalizowanie uczelni publicznych obligacjami, w małej skali już miała miejsce.

Tak, pierwsza tego typu sytuacja miała miejsce, gdy były kładzione podwaliny pod ostatnią reformę. W ustawie wprowadzającej przepisy Ustawy 2.0 sformułowano podstawę prawną (artykuł 310) do podziału między uczelnie obligacji skarbowych o wartości nominalnej 3 miliardów złotych. Pragnę podkreślić, że były one przekazane na kapitał, a nie na bieżące przychody uczelni. W przepisach powyższego artykułu znalazło się też zastrzeżenie, że środki ze sprzedaży tych papierów wartościowych mogą zostać przeznaczone wyłącznie na wydatki majątkowe lub na spłatę zadłużenia zaciągniętego na inwestycje. Zawarto tam również konieczność uzyskania zgody ministra finansów na sprzedaż obligacji przed terminem ich wykupu.

Skąd się wziął ten pomysł?

Gdy w latach dziewięćdziesiątych pracowałem w Ministerstwie Finansów, polski sektor bankowy był restrukturyzowany z wykorzystaniem mechanizmu nieodpłatnego przekazywania skarbowych papierów wartościowych celem wzmocnienia kapitałowego banków. Zajmowałem się też zawodowo przez wiele lat Bankiem Gospodarstwa Krajowego. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych bank miał kapitał statutowy na poziomie około 160-170 milionów złotych. W roku 2008 mogło to być około 1,1–1,2 miliarda złotych. Aktualnie wartość kapitału statutowego BGK kształtuje się na poziomie ponad 34 miliardów złotych. To bardzo duży progres.

Budowanie kapitału zajęło trochę czasu, ale należy podkreślić, że zdecydowana większość tego dokapitalizowania, myślę że około 20 miliardów złotych, miało formę nieodpłatnego przekazania skarbowych papierów wartościowych. W czasach, gdy byłem podsekretarzem stanu w Ministerstwie Szkolnictwa Wyższego i Nauki, udało się powielić ten sam schemat i instrument finansowy, który był stosowany do restrukturyzacji sektora bankowego i dokapitalizowania Banku Gospodarstwa Krajowego, do wzmocnienia sektora szkolnictwa wyższego. Tę myśl i praktykę należałoby kontynuować.

Uczelnie dostawały obligacje także po tej pierwszej transzy. Jakiego typu były te papiery skarbowe?

W ostatnich latach uczelnie zwykle otrzymywały mix obligacji, na przykład określony procent obligacji dwuletnich zerokuponowych (które nie generują odsetek), obligacji pięcioletnich i dziesięcioletnich. Papiery pięcioletnie i dziesięcioletnie generują dla uczelni wpływy odsetkowe. Pierwsze obligacje, przekazane uczelniom w 2019 roku, to były dwuletnie obligacje zerokuponowe, czyli nie naliczano i nie wypłacano od nich odsetek, ale po dwóch latach następował ich wykup, to jest środki przekazywano na konto uczelni. Obligacje przekazywane przez pierwsze lata dla laureatów pierwszego konkursu IDUB stanowiły wartość 11% zwiększonej subwencji, zamiast 10% zapisanych w Ustawie 2.0. Dodatkowe 10% wzrostu stanowiło bufor w przypadku, gdyby uczelnia chciała zbyć obligacje skarbowe przed terminem ich wykupu. Warunki rynkowe mogłyby wskazywać na konieczność zbycia obligacji z dyskontem.

Uważam, że podobnie jak niegdyś banki, tak teraz należałoby dokapitalizować uczelnie publiczne. Zakładam, że nie chodzi o jakąś wielką kwotę jednorazowo, ale można wprowadzić do ustawy algorytm podziału przekazywanych obligacji skarbowych analogiczny np. do podziału subwencji.

O jakich wartościach pan myśli?

To temat do pogłębionej dyskusji. Osobiście wartość przekazywanych corocznie obligacji odniósłbym do Produktu Krajowego Brutto – przykładowo 0,1 procenta PKB rocznie, to około 4 miliardów złotych. Oczywiście lepiej by było, gdyby udało się przekazać obligacje o wartości 0,2 procenta PKB, czyli około 8 miliardów złotych.

To prawie 20% tego, co dzisiaj idzie z budżetu państwa na naukę i szkolnictwo wyższe.

Oczywiście, ale mówimy tu o kapitale. Co roku odkładamy taką kwotę, która osiada w kapitale, nie jest wydatkowana, ale przez 8–10 lat przynosi posiadaczom, czyli uczelniom, odsetki. Skoro obecnie mówimy o 37 miliardach złotych kapitału uczelni podległych MNiSW, to dokładając po 8 miliardów rocznie, moglibyśmy w kilka lat ten kapitał podwoić. Myślę, że taka kwota naprawdę jest realna. To jest szczególnie ważne teraz, gdy nakłady na badania i rozwój spadają, z około 1,56 proc. PKB w 2023 roku do 1,41 proc. PKB w 2024, a perspektywy nie napawają optymizmem.

I co uczelnie będą z tego miały, co będą mogły zrobić z tym kapitałem, skoro on jest żelazny, czyli nienaruszalny?

Nie zakładam budowania kapitału, który byłby całkowicie nienaruszalny w formie instrumentów finansowych, tylko przez pewien okres. Środki z wykupu obligacji mogłyby zostać przeznaczone na inwestycje albo na spłatę już zaciągniętych kredytów inwestycyjnych, bądź utrzymywane w bezpiecznych instrumentach finansowych, a uczelnie czerpałyby korzyści z inwestowania. Stworzeniem kapitału żelaznego nie załatwimy wszystkich bolączek polskiej nauki, ale zbudujemy coś, co tworzy wysoki bufor na przyszłość, co pozwala myśleć o uczelni w perspektywie dłuższej niż jedna czy dwie kadencje rektora. Myślę, że przez te początkowe – nazwijmy je pilotażowymi – lata obcowania z obligacjami uczelnie nauczyły się już z nich korzystać.

Czy do realizacji pańskiego pomysłu potrzebne są zmiany w prawie?

Tak, zmiany prawne są niezbędne. Pierwsze obligacje przekazano uczelniom na podstawie ustawy o przepisach wprowadzających ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z 2018 roku. Później możliwość przekazywania obligacji także pokazywała się w prawie. W 2020 roku w ustawie okołobudżetowej zapisano możliwość przekazywania papierów skarbowych laureatkom konkursu IDUB. Było też takie upoważnienie w samych przepisach ustawy budżetowej. W roku bieżącym premier na podstawie ustawy okołobudżetowej na rok 2026 może dokapitalizować każdą dowolnie wybraną państwową osobę prawną, a uczelnie publiczne należą do tej grupy, i ma na to ustawowy limit, ogółem 1 mld złotych. Jednak warto wprowadzić tworzenie kapitału żelaznego uczelni publicznych poprzez dokapitalizowanie w formie obligacji jako zasadę do ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce i równocześnie wpisać do tego aktu, że co roku określony procent PKB jest przekazywany uczelniom w formie obligacji, a ich wartość dla każdego podmiotu jest ustalana algorytmem. Chodzi o to, żeby to było rozwiązanie systemowe, a nie działanie uznaniowe.

Gdyby już do tego doszło, to jaka jest granica dokapitalizowania uczelni, jakaś perspektywa?

Proponowałbym po prostu wzmacniać uczelnie permanentnie. Przykładowo, teraz mamy w ustawie mechanizm minimalnej subwencji. Podobnie mógłby funkcjonować mechanizm wzmacniania kapitału żelaznego uczelni.

To znaczy, że państwo zadłużałoby się, aby dokapitalizować uczelnie?

Skarb Państwa emitowałby dług. Jednak muszę powiedzieć, że dopóki uczelnia nie sprzedałaby tych obligacji i byłyby one na bilansie uczelni, to poprzez mechanizm konsolidacji w jednostkach sektora finansów publicznych nie powodowałoby to pogorszenia relacji państwowego długu publicznego do PKB.

Czyli one nie powiększałyby państwowego długu publicznego?

Dokładnie tak – poprzez mechanizm konsolidacji. Dopóki obligacje skarbowe znajdowałyby się na bilansach uczelni, powiększałyby dług Skarbu Państwa, ale nie powiększałyby długu publicznego. Podam przykład: gdyby uczelnie miały wolne własne środki i nabyły obligacje skarbowe, to mamy do czynienia z finansowaniem potrzeb pożyczkowych państwa wewnątrz sektora finansów publicznych, a to nie powoduje wyjścia długu poza sektor. To znaczy, że nie pokazujemy zadłużenia sektora publicznego w tym sektorze.

Kiedy można lub należałoby zacząć to robić?

Moim zdaniem jak najszybciej. Oczywiście, zdaję sobie sprawę z tego, jak trudno jest zmieniać ustawę, zwłaszcza gdy chodzi o działania mające skutki finansowe. Ale moim zdaniem warto.

Czy to by były te obligacje, które przynoszą bieżące odsetki?

To już byłaby decyzja wykonawcza ministra finansów. Myślę, że gdyby zostało przesądzone przyjęcie takiego rozwiązania, minister kontynuowałby dotychczasową praktykę, to jest obligacje byłyby przekazywane w zdywersyfikowanym pakiecie, o jakim mówiłem wcześniej.

Pojawiła się też propozycja emitowania obligacji przez uczelnie. Czy to możliwe?

Ustawa o obligacjach stanowi, kto może emitować obligacje, a katalog podmiotowy nie wymienia wprost uczelni. Z kolei z generalnego zapisu tej ustawy wynika, że może to robić każda osoba prawna, która prowadzi działalność gospodarczą. Trzeba wypełnić te dwa warunki. I tu powstaje wątpliwość prawna co do działalności gospodarczej prowadzonej przez uczelnie: czy ta działalność musi być prowadzona bezpośrednio, czy pośrednio; jaka musi być jej skala, np. czy okazjonalne wynajmowanie powierzchni można uznać za prowadzenie takiej działalności? Nie ma co do tego pewności. Natomiast nie ma przeciwskazań natury prawnej co do możliwości zaciągania przez uczelnie kredytów. Czy zatem uczelnie, zwłaszcza te większe, które mają możliwości i zaplecze finansowe, nie powinny mieć możliwości emisji obligacji? Z rozmów z rektorami i kanclerzami niektórych uczelni wynika, że zadłużenie w takiej formie nie wpłynęłoby negatywnie na finanse uczelni, a mogłoby pomóc uzyskać środki tu i teraz. Moim zdaniem, jak najbardziej jest zasadne, żeby tę możliwość odblokować.

Rozmawiał Piotr Kieraciński