Globalny wzrost funduszy oraz nowe instrumenty 7.PR, odnoszące się w szczególności do wspierania badań podstawowych, stwarzają nie tylko bezprecedensowe możliwości polskiej nauce, ale także stawiają przed nią niebagatelne wyzwania.

Polska w programach ramowych cz. I

Jacek T. Gierliński

Negocjacje dotyczące budżetu 7. Programu Ramowego UE wchodzą w końcową fazę. Sprawa jak najszerszego udziału Polski w tym programie jest niezwykle ważna, bo stwarza szanse wzmocnienia polskiego sektora badań i rozwoju w wielu istotnych aspektach. Ich wykorzystanie wymaga jednak wspólnych działań podejmowanych zarówno przez środowiska naukowe, jak i resort nauki. Na potrzebę większej aktywności wskazuje analiza rezultatów i korzyści uzyskanych w programach 5. i 6. Wynika z niej, że polskie zespoły muszą bardziej zdecydowanie poszukiwać miejsca w dobrych konsorcjach występujących z propozycjami projektów. A nasze przepisy muszą lepiej odpowiadać wymogom europejskim. Należy także poszukiwać możliwości zwiększenia dofinansowania polskich zespołów z budżetu UE, zarówno poprzez podnoszenie wynagrodzenia naukowców zaangażowanych w projekty wspólnotowe, jak i wykorzystywanie wszystkich możliwości przewidzianych regulacjami prawnymi 7.PR. Jednak w skali globalnej sukces wynikający z udziału w PR będzie zależał od pokonania barier strukturalnych polskiej nauki. Należą do nich rozproszenie środków na badania w Polsce i dalece niewystarczająca liczba naukowców zatrudnionych w krajowym przemyśle. Resort nauki przygotowuje odpowiednie instrumenty prawne, zmierzające do rozwiązania zasygnalizowanych problemów. Ale powodzenie tych poczynań zależy od przychylnego włączenia się w ich realizację środowisk naukowych.

Niepokojące słabości

Spodziewane w niedalekiej przyszłości zatwierdzenie przez Parlament Europejski perspektywy finansowej na lata 2007−13 zakończy jeden z najważniejszych etapów długiej podróży do celu, jakim jest otwarcie 7. Programu Ramowego UE. Przeznaczone w budżecie unijnym fundusze na badania zostały ostatecznie zmniejszone o blisko 30 proc. w porównaniu z początkową propozycją Komisji Europejskiej z kwietnia 2005 roku. I nie pomogły dramatyczne apele Janeza Potocnika, komisarza ds. badań w KE, który alarmował, że poziom inwestycji na naukę i innowacje w UE uległ stagnacji, a dystans do USA i krajów azjatyckich, takich jak Japonia, Chiny czy nawet Indie, stale wzrasta. Determinacja tzw. państw dyscyplinujących, wśród których prym wiodły Wielka Brytania i Szwecja, zmierzających do maksymalnego ograniczenia budżetu, okazała się nie do pokonania. Podobnie niezłomna była obrona dotacji dla państw producentów rolnych, na czele z Francją. W konsekwencji utrzymano stary podział funduszy, w wyniku którego największe sumy przeznaczone zostaną na konsumpcyjnie zorientowaną politykę rolną, a nie na rozwojowe badania i innowacyjność.

Mimo tych mniej ambitnie zakrojonych środków, całkowity budżet nadchodzącego 7.PR będzie wynosił ponad 54 mld euro, co stanowi (w cenach bieżących) średni roczny wzrost o niemal 60 proc. w porównaniu z dobiegającym końca 6.PR. Obecnie, w ramach ostatnich już przygotowań do 7.PR, trwają prace nad podziałem zaplanowanych środków na cztery programy szczegółowe (Kooperacja, Idee, Ludzie i Możliwości), a także nad rozłożeniem ich w czasie siedmioletniego programu.

Zgodnie z przewidywaniami, największe sumy, bo aż 60 proc. całego budżetu, przeznaczone będą na współpracę naukową w programach Kooperacja i Idee. Natomiast największy wzrost środków, bo prawie o 50 proc. w odniesieniu do 6.PR, odnotuje program Ludzie, wspierający mobilność naukowców. Polski postulat zwiększenia środków w ramach programu Możliwości, z przeznaczeniem na modernizację urządzeń badawczych w słabiej rozwiniętych regionach UE, nie został niestety uwzględniony.

Udział Polski w programach ramowych UE jest niezwykle ważny, stanowią one bowiem główny instrument budowania Europejskiej Przestrzeni Badawczej oraz, w nieco szerszym aspekcie, przyczyniają się do podnoszenia poziomu życia obywateli Unii poprzez zwiększanie konkurencyjności gospodarki europejskiej i budowanie społeczeństwa opartego na wiedzy. Globalny wzrost funduszy oraz nowe instrumenty 7.PR, odnoszące się w szczególności do wspierania badań podstawowych, stwarzają nie tylko bezprecedensowe możliwości polskiej nauce, ale także stawiają przed nią niebagatelne wyzwania.

Do jakiego stopnia polski sektor nauki – uczeni, wyższe uczelnie i jednostki badawcze oraz administracja centralna – podoła tym wyzwaniom, jest pytaniem, które nurtuje środowiska zaangażowane w budowanie systemu wiedzy w Polsce. Zagadnienie to jest tym bardziej istotne, że dotychczasowe oceny udziału Polski w programach ramowych nie są jednoznaczne. Obok wielu niewątpliwych korzyści z nimi związanych, przeprowadzone analizy pokazały również niezadowalający poziom tego udziału, a przy okazji obnażyły wiele niepokojących słabości naszego sektora nauki.

Zatem odpowiedź na postawione pytanie powinna stanowić podstawę do formułowania strategii działań zmierzających do najlepszego wykorzystania szans niesionych przez 7.PR. Zanim jednak podejmiemy próbę znalezienia tej odpowiedzi, przyjrzyjmy się nieco bliżej ocenie dotychczasowego udziału Polski w tych programach.

Bodźce naprawy

Polska uczestniczy w programach ramowych UE od 1999 w wyniku świadomie realizowanej polityki naukowej państwa prowadzonej w ciągu ostatnich dziesięciu lat – najpierw jako państwo stowarzyszone z programem i wpłacające składki bezpośrednio do budżetu 5.PR. Od momentu wstąpienia do UE w 2004, jesteśmy obecni w 6.PR już na zasadach pełnoprawnego uczestnika, płacącego składki do budżetu wspólnotowego i otrzymującego dofinansowanie przyznawane na powszechnie przyjętych zasadach. A więc obecna kontynuacja uczestnictwa Polski jest także naturalną konsekwencją naszego członkostwa w Unii Europejskiej. Zwróćmy jednak uwagę na to, że jesteśmy członkiem klubu, w którym reguły postępowania zostały określone bez naszego udziału. Pod tym względem sytuacja ulegnie pewnej poprawie, bo w debacie nad kształtem 7.PR uczestniczyli przedstawiciele Polski.

Z udziału w projektach PR zespoły i instytucje naukowe odnoszą różnorodne korzyści. Należy do nich w szczególności podnoszenie jakości badań, jako wynik kontaktów z najlepszymi ośrodkami badawczymi w Europie oraz uczestnictwa w międzynarodowej konkurencji. Do innych korzyści należy spodziewane uaktywnienie powiązań nauki i gospodarki, co powinno zaowocować transferami technologii oraz podniesieniem innowacyjności gospodarki dzięki uczestnictwu przedsiębiorstw w projektach badawczych oraz w eksploatacji osiąganych wyników. Wzrost mobilności naukowców i dzięki temu podnoszenie atrakcyjności kariery naukowej stanowią dodatkowe zalety uczestnictwa w programach ramowych.

Osiąganie tych korzyści w stopniu zadowalającym wymaga odpowiednio licznego udziału zespołów badawczych w projektach finansowanych ze środków unijnych. Projekty te są selekcjonowane na podstawie wyników międzynarodowych konkursów, w których biorą udział międzynarodowe konsorcja. Niestety, poza wyjątkami, polskie zespoły nie są ani dość znane, ani dostatecznie konkurencyjne w porównaniu z zespołami z wyżej rozwiniętych państw członkowskich, aby w tej rywalizacji zwyciężać. Sytuacja ta wynika z niezbyt dobrej kondycji sektora nauki w Polsce.

Słabe strony, które charakteryzują polską naukę, są wynikiem rozmaitych czynników. Do najważniejszych należą: niewystarczający poziom finansowania (GERD: Polska – 0,56 proc., UE – 1,96 proc.), niedostateczne zasoby ludzkie (liczba naukowców na 1000 mieszkańców: Polska – 1,5, UE – 2,6) czy też mało nowoczesna i wymagająca modernizacji aparatura badawcza (wskaźnik amortyzacji aparatury: Polska – 70 proc.). Ten obraz pogarszają niedomagania natury organizacyjnej, takie jak: brak określonych priorytetów badawczych (w tym zakresie sytuacja ostatnio uległa poprawie, dzięki opracowaniu w 2005 Krajowego Programu Ramowego), rozproszenie potencjału naukowego, słabe związki nauki z gospodarką i powiązana z tym niewłaściwa struktura finansowania badań naukowych oraz mało efektywny system zarządzania nauką. W tym wszystkim najbardziej niepokojące jest małe zainteresowanie przemysłu uczestniczeniem w badaniach naukowych oraz wynikającą z tego innowacyjnością.

Doświadczenia innych krajów, które kiedyś znajdowały się w podobnej jak Polska sytuacji, pozwalają wnioskować, że uczestnictwo w programach ramowych może się stać bodźcem do naprawy sektora nauki. Potrzebne jest jednak powszechne zrozumienie faktu, że współpraca międzynarodowa jest dziś w badaniach koniecznością. Stwierdzenie to odnosi się zarówno do systemowych rozwiązań w organizacji nauki, jak i do indywidualnych wyborów zainteresowanych naukowców.

Myśląc o możliwościach wzmocnienia sfery badań, warto wspomnieć o wpisanych w reguły 7.PR szansach na unowocześnienie aparatury badawczej oraz na udział w dużych, zintegrowanych projektach badawczych, w których obok zespołów naukowych uczestniczą dość licznie zespoły z zaawansowanych technologicznie firm przemysłowych. Należy pamiętać również, co w naszej sytuacji niebagatelne, o postępującej modernizacji systemu zarządzania nauką poprzez uczestniczenie w procesie koordynacji narodowych programów badawczych i instrumentów formułowania oraz w realizacji celów polityki naukowej.

Jak wspomniano, poprawy niekorzystnej sytuacji sektora nauki można poszukiwać m.in. poprzez coraz szersze uczestnictwo polskich zespołów w europejskich programach badawczych. Przypatrzmy się zatem nieco bliżej jak wygląda to w trwającym 6.PR.

Według danych resortu nauki, do połowy 2005 w projektach badawczych 6.PR uczestniczyło ok. 550 polskich zespołów. Uwzględniając niekompletność danych z poprzednich lat, a także różne strumienie finansowania zespołów badawczych, oszacowano, że otrzymywały one dofinansowanie z budżetu wspólnotowego w ogólnej wysokości ok. 220 mln zł rocznie. Środki w postaci grantów mobilności i innych dotacji, powiększają tę sumę o dalszych 30 mln zł. Zatem uzyskiwane z tego budżetu fundusze stanowią niemal 10 proc. środków przeznaczanych z budżetu na naukę w Polsce. Środki te są kierowane do najlepszych zespołów, które zwyciężyły w międzynarodowej rywalizacji, przyczyniając się w istotny sposób do podnoszenia jakości naszych badań naukowych.

Pomimo tak znaczącego procentowo finansowania, wykorzystanie możliwości wynikających z uczestnictwa Polski w PR jest dalekie od zadowalającego. Wniosek ten ilustrują następujące obserwacje: transfer technologii powstałych przy okazji badań prowadzonych w PR do polskiej gospodarki jest niedostateczny, mobilność polskich naukowców nie jest wystarczająca, a liczba naukowców z innych krajów UE przyjeżdżających do Polski znikoma. Ponadto, sumaryczna wielkość środków otrzymywanych z budżetu PR jest niezadowalająca. Szczególnie ostatni aspekt budzi sporo wątpliwości i wymaga odpowiedniej refleksji.

Podejmując analizę tej sytuacji należy jednak mieć na uwadze to, że środki uzyskiwane z budżetu PR są zdobywane w warunkach niezwykle silnej i licznej konkurencji. Sukcesy w ubieganiu się o unijne fundusze zależą od wielu uwarunkowań, w tym od zaplecza finansowego naukowców. Porównanie wydatków na jednego naukowca, w Polsce rażąco niższych od innych krajów UE (wydatki w tys. euro: Polska – 23, UE – 156), podkreśla trudności, które mają do pokonania polskie zespoły badawcze.

Efektywność bieżąca i globalna

Aby móc rzetelnie oceniać, czy prowadzona polityka odnosi zamierzone skutki, należy stosować charakterystyki, które w możliwie całościowy i obiektywny sposób będą odzwierciedlały osiągane rezultaty, a jednocześnie pozwalały na porównanie z innymi państwami (naszymi konkurentami i jednocześnie partnerami) uczestniczącymi w projektach programów ramowych. Jedną z bardziej pożytecznych i często stosowanych jest stosunek środków finansowych uzyskiwanych z budżetu programów ramowych do środków, które Polska przekazuje do tego budżetu, jako część naszej składki członkowskiej do Unii Europejskiej. Stosunek ten można rozpatrywać w ujęciu rocznym, jako tzw. wskaźnik bieżącej efektywności udziału lub w postaci skumulowanej, jako tzw. wskaźnik globalnej efektywności udziału.

Stosowanie tych wskaźników wymaga kilku wyjaśnień. Otóż wysokość środków przekazywanych przez Polskę na programy badawcze UE wynika z wielkości naszego PKB (ok. 2 proc. całego budżetu UE) oraz podejmowanej na szczeblu wspólnotowym decyzji dotyczącej zarówno części budżetów narodowych, wpłacanych do unijnej kasy (ok. 1 proc. budżetu każdego państwa członkowskiego UE), jak i wysokości środków przeznaczanych z budżetu UE na badania (w wysokości ok. 5 proc. podczas 6.PR). Zachowując w rachunkach odpowiednie proporcje, można oszacować, że wysokość środków wpłacanych do budżetu wspólnotowego przez Polskę z przeznaczeniem na badania, wynosi w zaokrągleniu 400 mln zł rocznie.

Natomiast wysokość uzyskiwanych z budżetu PR UE funduszy przez polskie zespoły badawcze zależy od naszych sukcesów we wspomnianej już rywalizacją o te środki. Z przytoczonych powyżej liczb wynika, że np. w roku 2005 Polska odzyskała niewiele ponad połowę środków przekazywanych do budżetu wspólnotowego na badania. Podobnie było w latach poprzednich.

Ocena tego stanu jest klasyczną egzemplifikacją dylematu, czy szklanka jest do połowy pusta, czy też pełna? Przypomnijmy raz jeszcze – nasza składka do unijnego budżetu wynika z członkostwa w UE i nie obciąża bezpośrednio polskiego budżetu nauki. Zatem wszelkie uzyskane ze wspólnotowego budżetu fundusze, szczególnie cenne w obecnej sytuacji, stanowią zwiększenie środków na badania. Tym, którzy je zdobywają, chciałoby się powiedzieć – dobra robota. Warto też z uznaniem zauważyć trwające od początku naszego uczestnictwa w PR wsparcie tych wysiłków ze strony administracji.

Z drugiej jednak strony należy stwierdzić, że utrzymywanie się z roku na rok deficytu jest z oczywistych powodów niezadowalające. I to pomimo że, jak podkreślono, korzyści z udziału w programach ramowych daleko wybiegają poza rezultaty czysto finansowe.

Orientacyjne wyniki finansowe uzyskane do tej pory w 5. i 6. PR przedstawiono na rys. 1, ukazując bieżące wydatki i wpływy w kolejnych latach od początku 5.PR do połowy 6.PR. Natomiast na rys. 2 pokazano odpowiadające im wartości wskaźników efektywności udziału. Ilustracją wspomnianego powyżej deficytu jest utrzymywanie się wartości obu wskaźników efektywności poniżej wartości 1 (jednorazowa wartość wskaźnika bieżącej efektywności powyżej wartości 1 wynika ze zmniejszonej składki do budżetu PR w 2003).

Sukces i koszty

W rezultacie podjętej przez resort nauki analizy efektywności uczestnictwa w programach ramowych, zidentyfikowano trzy czynniki, które mają znaczący wpływ na uzyskiwane rezultaty. Są to: liczba składanych wniosków, współczynnik sukcesu oraz koszty udziału zespołów w projektach PR.

Odnosząc się do liczby składanych wniosków odnotujmy, że w trakcie 6.PR polskie zespoły uczestniczyły w międzynarodowych konsorcjach, które przygotowały ok. 3000 propozycji projektów. Liczbę tę, ilustrującą poziom aktywności sektora nauki, można ocenić jedynie uwzględniając wspomnianą powyżej wielkość tego sektora, jak i fundusze, którymi dysponuje.

Biorąc pod uwagę to, że liczba naukowców zatrudnionych w Polsce wynosi niecałe 60 tys., średnia intensywność zasobów ludzkich przypadających na przygotowanie jednego wniosku (20 zatrudnionych naukowców) jest zbliżona do podobnego wskaźnika w Niemczech (20) i Francji (19), ale niemal dwukrotnie wyższa niż w Hiszpanii (12) i na Węgrzech (11). Natomiast średnia intensywność kosztów przypadających w Polsce na przygotowanie jednej propozycji jest sporo niższa od podobnego wskaźnika w odniesieniu do bardziej rozwiniętych krajów UE (w tys. euro: Polska – 450, Hiszpania – 1070, Niemcy – 4180), co oznacza znaczącą efektywność polskich zespołów.

Można stąd wnioskować, że polskie zespoły badawcze nie uczestniczą w zadowalającym stopniu w konsorcjach przygotowujących propozycje wspólnotowych projektów badawczych, choć pod względem wydajności ekonomicznej w tworzeniu tych propozycji znacznie przewyższają swoich partnerów z UE. Osiągnięcie poziomu zbliżonego do osiąganego przez inne państwa członkowskie o zbliżonych warunkach wymaga zwiększenia udziału w przygotowywaniu wniosków o około 1/3.

Z kolei liczba finansowanych zespołów zależy od wspomnianego powyżej poziomu zaangażowania w przygotowywanie wniosków oraz od uzyskiwanego współczynnika sukcesu. Pod względem wartości tego współczynnika w odniesieniu do projektów, polski sektor nauki w 6.PR nie odbiega w znaczący sposób od średniej europejskiej (współczynnik sukcesu projektów w 6.PR: Polska – 15,8 proc., UE – 17,5 proc.). Natomiast mniej korzystnie wygląda porównanie dotyczące zespołów (współczynnik finansowania zespołów w 6.PR: Polska – 13,8 proc., UE – 18,5 proc.). W podsumowaniu można stwierdzić, że współczynnik sukcesu osiągany przez polskie zespoły jest niższy od średniej unijnej o około 1/5.

Interesującym uzupełnieniem powyższych wniosków jest porównanie liczby finansowanych z budżetu 6.PR projektów z udziałem polskich zespołów (ok. 3 proc. wszystkich finansowanych projektów) z ogólną sumą uzyskiwanego przez te zespoły finansowania (ok. 1 proc. całego budżetu 6.PR). Widać stąd, że polskie zespoły uzyskują finansowanie ze stosunkowo wielu projektów, natomiast środki uzyskiwane w poszczególnych projektach są niewielkie. Inaczej rzecz ujmując, uczestniczymy w wielu małych projektach, podczas gdy bardziej rozwinięte kraje skupiają się na mniejszej liczbie dużych projektów.

Zatem, w odniesieniu do dwóch powyższych czynników, ocena polskiego sektora nauki wypada wprawdzie poniżej średniej unijnej, ale nie są to różnice rażące. Co więcej, są one zbliżone do realistycznych przewidywań, a ich poprawa leży w zasięgu naszych możliwości.

Dużo mniej korzystnie dla Polski rysuje się sytuacja związana z kosztami uczestnictwa zespołów w projektach badawczych realizowanych w strukturach programów ramowych. Koszty te stanowią podstawę do określania przez Komisję Europejską wysokości dofinansowania uzyskiwanego przez zespoły z budżetu wspólnotowego. Można je podzielić na dwie, w przybliżeniu równe części. Pierwsza to koszty materiałowe, w zasadzie jednakowe dla wszystkich państw członkowskich. Natomiast druga to koszty osobowe, których zasadniczą część stanowią wynagrodzenia pracowników naukowych zatrudnionych w projektach. Jak wynika z dostępnych danych, w porównaniu ze średnią europejską, wynagrodzenia polskich naukowców są czterokrotnie niższe.

Tak drastyczna różnica powoduje, że niskie koszty uczestnictwa polskich zespołów w badawczych projektach wspólnotowych są jedną z głównych przyczyn ujemnego bilansu finansowego w programach ramowych UE.

Odrębną sprawą jest niewielkie zainteresowanie polskich przedsiębiorstw konkursami na projekty PR. Uczestnictwo podmiotów gospodarczych w tych projektach decyduje o tym, czy osiągnięte dokonania naukowe, w postaci pomysłów na nowe produkty i technologie, będą wspierać innowacyjność, przekładać się na określony efekt ekonomiczny i tworzyć wartość dodaną. Truizmem jest stwierdzenie, że taka wartość dodana powstaje tam, gdzie znajdują się przedsiębiorstwa wdrażające innowacje. Dlatego ważne jest, aby to były także polskie firmy.