Podstawowym źródłem finansowania przez państwo uczelni państwowych jest dotacja na działalność dydaktyczną. Dotacja ta stanowi około 60 proc. przychodów publicznych szkół wyższych w Polsce.

Dotacja i czesne

Jerzy Bieliński

Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 (DzU 164, poz. 1365) w art. 13 stwierdza, że podstawowymi zadaniami uczelni są m.in.: kształcenie i wychowanie studentów, prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, kształcenie i promowanie kadr naukowych, upowszechnianie i pomnażanie osiągnięć nauki, stwarzanie warunków do rozwoju kultury fizycznej studentów, działania na rzecz społeczności lokalnych i regionalnych. Aby zrealizować tak szeroki zakres zadań, uczelnie muszą dysponować odpowiednimi środkami finansowymi.

Uczelnie publiczne finansują swoją działalność z wielu źródeł, pozyskują środki m.in.: z dotacji na działalność dydaktyczną, opłat za świadczone usługi edukacyjne, dotacji na działalność naukowo−badawczą, dotacji na pomoc materialną dla studentów, dotacji na inwestycje i innych.

Wymienione źródła finansowania mają różny charakter i odmienne reguły wydatkowania środków pieniężnych. Niektóre z nich są ściśle adresowane i nie mogą być wykorzystywane do innych celów (np. większość środków na działalność naukowo−badawczą, fundusz pomocy materialnej czy środki na inwestycje). Do 2005 r. uczelnie publiczne otrzymywały dotację na działalność dydaktyczną, w której wyodrębnione były środki na wynagrodzenia osobowe. Wraz z wejściem w życie ustawy podział ten został zniesiony. Obecnie uczelnie mogą wykorzystywać środki z dotacji dydaktycznej na określone przez siebie potrzeby. Są środki finansowe, w tym zwłaszcza pozyskiwane z odpłatnych form kształcenia, które uczelnie mogą dowolnie przeznaczać na finansowanie celów przez siebie określonych. Z powyższego wynika, że źródła finansowania uczelni publicznych nie mają jednakowego charakteru i często nie ma możliwości substytucyjnego wykorzystania.

Niniejszy artykuł poświęcony jest ocenie podstawowych źródeł finansowania uczelni publicznych, ich głównych kosztów oraz jest próbą odpowiedzi na pytanie, czy środki finansowe pozyskiwane przez uczelnie publiczne wystarczają na finansowanie zadań określonych w ustawie. Ocena przeprowadzona została na przykładzie sytuacji finansowej polskich uniwersytetów w latach 2003−05.

Podstawowe źródło

Podstawowym źródłem finansowania przez państwo uczelni państwowych jest dotacja na działalność dydaktyczną. Dotacja ta stanowi około 60 proc. przychodów publicznych szkół wyższych w Polsce. Jest to więc główne źródło przychodów uczelni. Od wielkości tej dotacji zależy sytuacja finansowa uczelni i jej pracowników.

W latach 2003−05 dotacja na działalność dydaktyczną polskich uniwersytetów (analizą objęto wszystkie polskie uniwersytety, łącznie z KUL oraz UKSW, w sumie 17 uczelni; pominięto jedynie nowo powstały Uniwersytet im. Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy) znacznie się zwiększyła. Wynosiła ona: w 2003 roku – 1664,3 mln zł, w 2004 roku – 2004,0 mln zł, w 2005 roku – 2334,8 mln zł.

W ocenianym okresie mamy do czynienia z ponad 40−procentowym wzrostem dotacji dydaktycznej (dynamiczny wzrost dotacji dydaktycznej ma miejsce w odniesieniu do wszystkich polskich uczelni; w latach 2000−04 dotacja na działalność dydaktyczną dla uczelni państwowych wzrosła z 4,1 mld zł w 2000 r. do 6,4 mld zł w 2004 r.; był to więc wzrost ponad 50−procentowy).

Zgodnie z założeniami ustawowymi oraz stosowaną praktyką wielkość dotacji dydaktycznej poszczególnych uczelni związana jest z liczbą studentów i pracowników. Zmiany liczby studentów i liczby pracowników uniwersytetów przedstawiają dane tabeli 1.

W uniwersytetach w ocenianych latach zwiększyła się liczba studentów studiów stacjonarnych (o 10,7 proc.), natomiast zmniejszyła się liczba studentów studiów niestacjonarnych (o 4,4 proc.). W 2005 roku zmalała także w stosunku do lat poprzednich liczba studentów studiów doktoranckich. Zmiany w poszczególnych grupach studentów zaowocowały tym, że łączna liczba studentów uniwersytetów zwiększyła się o 18 647 osób, co stanowiło 3,3 proc.

Mieliśmy także do czynienia ze zwiększeniem liczby pracowników o ponad 6 tys. (w tym ok. 4 tys. stanowili pracownicy dydaktyczni), czyli o 12,8 proc.

Porównanie wzrostu liczby studentów i liczby pracowników ze zmianami wartości dotacji wskazuje, że zwiększenie dotacji było istotnie większe niż zmiany liczby studentów i pracowników (było to związane z regulacją wynagrodzeń pracowników uczelni publicznych, o czym poniżej).

Wzrost wartości dotacji dydaktycznej nie był jednakowy w poszczególnych uczelniach. Kilka lat temu wypracowany został w resorcie szkolnictwa wyższego algorytm podziału środków finansowych przewidzianych w budżecie państwa na dotację dydaktyczną. Zgodnie z tym algorytmem, środki dotacji uzależnione są od wartości dotacji z ubiegłego roku (wielkość ta stanowiła 20 proc. dotacji), a pozostałą część po połowie uzależniono od liczby tzw. studentów przeliczeniowych oraz liczby osób ze stopniami doktora, doktora habilitowanego i tytułem profesora. Szczególne możliwości zwiększenia dotacji dydaktycznej przez określoną uczelnię stanowi liczba studentów przeliczeniowych, na którą składa się liczba studentów określonych według stopnia kosztochłonności kierunków studiów, liczba studentów studiów wieczorowych i zaocznych, według obecnej ustawy nazywanych łącznie studentami studiów niestacjonarnych (mnożona przez współczynnik 0,3), liczba uczestników dziennych studiów doktoranckich (współczynnik przeliczeniowy wynosił dla tej grupy 5,0) oraz liczba uczestników zaocznych studiów doktoranckich (współczynnik przeliczeniowy 2,0).

Taka konstrukcja algorytmu podziału środków finansowych miała istotny wpływ na strategię rozwoju polskich uczelni państwowych i spowodowała wzrost liczby studentów, a w niektórych uczelniach liczby doktorantów. Znaczne zwiększenie liczby studentów było możliwe zwłaszcza w uczelniach mniejszych. Jednocześnie uczelnie te, najczęściej słabsze kadrowo, nie były w stanie uzyskać znacznego zwiększenia wielkości dotacji związanej ze wzrostem kadr naukowych. Ten czynnik wzrostu dotacji był z kolei wykorzystywany przez duże uniwersytety, które miały większe możliwości rozwoju kadrowego (duża liczba profesorów promowała nowych doktorów oraz tworzyła warunki do pisania habilitacji i zdobywania tytułu profesora). Obowiązujący system finansowania uczelni wzmacniał więc warunki do rozwoju naukowego silnych uniwersytetów i pogłębiał dążenie mniejszych uczelni do zwiększania liczby studentów (oczywiście, od tej ogólnej tendencji były także wyjątki).

Choć algorytm przyznawania dotacji dydaktycznej tego nie uwzględnia, trzeba zauważyć, że dotacja dydaktyczna winna służyć nie tylko pokrywaniu kosztów związanych z liczbą studentów i pracowników uczelni, ale także z utrzymaniem budynków, zakupem wyposażenia, działalnością administracji.

W uczelniach państwowych dotacja na działalność dydaktyczną nie wystarcza jednak na sfinansowanie tych kosztów. W gruncie rzeczy dotacja wystarcza tylko na pokrycie części kosztów wynagrodzeń pracowników uczelni. Świadczy o tym porównanie wartości dotacji z kosztami wynagrodzeń pracowników polskich uniwersytetów.

Koszty wynagrodzeń w tej grupie uczelni (łącznie z kosztami ubezpieczeń pracowników) wynosiły: w 2003 – 2237,3 mln zł, w 2004 – 2610,7 mln zł, w 2005 – 3182,4 mln zł.

Porównanie wielkości dotacji dydaktycznej państwa i kosztów wynagrodzeń wskazuje, że dotacja ta stanowiła w 2003 roku 74,5 proc., w 2004 – 76,9 proc., a w 2005 roku 73,4 proc. łącznych kosztów wynagrodzeń pracowników polskich uniwersytetów. Wielkość środków przewidzianych w budżecie państwa na szkolnictwo wyższe niejako „z góry” zakładała, że uczelnie będą prowadzić takie odpłatne formy działalności, które pokryją nie tylko część kosztów wynagrodzeń, ale także pozostałe koszty utrzymania uczelni.

Odpłatne formy kształcenia

Możliwości zwiększania odpłatnych form kształcenia w szkołach państwowych związane były z niezwykle dynamicznym rozwojem szkolnictwa wyższego, który miał miejsce w Polsce od połowy lat 90. ubiegłego stulecia.

Powstało wiele nowych wyższych uczelni. Rozwój tych szkół związany był z chęcią studiowania coraz większej liczby młodzieży gotowej pokryć koszty studiowania. W ten sposób nowo powstające szkoły prywatne stosunkowo łatwo pozyskały znaczne środki pieniężne na sfinansowanie swej działalności.

Okazało się, że istnieje duży rynek potrzeb edukacyjnych na poziomie szkoły wyższej. Fakt ten wykorzystały nie tylko szkoły prywatne, ale także państwowe.

Trzeba jednak przypomnieć, że uczelnie publiczne realizowały odpłatne formy kształcenia jako sposób na zwiększanie swoich przychodów jeszcze przed dynamicznym rozwojem rynku szkół prywatnych. Środki te w połowie lat 90. (1995) stanowiły nieco powyżej 9 proc. przychodów polskich państwowych szkół wyższych. Rozwój odpłatnych form edukacyjnych spowodował, że w 2000 roku przychody szkół państwowych z tego źródła wzrosły do blisko 16 proc., w roku 2003 wynosiły prawie 20 proc. przychodów tej grupy szkół wyższych. W 2005 roku wskaźnik ten dla uniwersytetów wynosił 22 proc. Tak więc piątą część środków finansowych polskich uczelni państwowych stanowiły przychody z odpłatnych form kształcenia.

Możliwości pozyskiwania środków finansowych z odpłatnych form kształcenia przez szkoły wyższe są jednak bardzo zróżnicowane. Są one stosunkowo łatwe dla tych kierunków studiów, które nie wymagają dużych nakładów na kształcenie w postaci odpowiednio wyposażonych laboratoriów, specjalistycznych urządzeń, dużej grupy pracowników pomocniczych. Takich możliwości nie ma większość kierunków na studiach technicznych, medycznych, rolniczych, morskich, jak również na eksperymentalnych wydziałach uniwersyteckich. Szkoły techniczne, rolnicze, a nawet morskie, aby uzyskać przychody z odpłatnych form studiowania, zaczęły uruchamiać kierunki, na których możliwe było prowadzenie odpłatnych form kształcenia. Spowodowało to, że i te uczelnie uzyskiwały dodatkowe przychody. Wprawdzie nie osiągnęły one poziomu szkół ekonomicznych czy pedagogicznych, ale stanowiły istotny udział w przychodach. Ilustrują to dane wykresu 1.

Z wykresu wynika, że najmniejsze przychody z opłat za studia uzyskują akademie teologiczne, a największe akademie ekonomiczne. Należy jednocześnie zauważyć, że przychody z opłat za studia w szkołach niepaństwowych stanowiły ponad 90 proc. przychodów z działalności operacyjnej.

Analiza sytuacji finansowej polskich uniwersytetów wykazuje jednak, że ta forma dofinansowania uczelni państwowych, dotychczas dynamicznie rosnąca, w latach 2003−05 ma wprawdzie jeszcze niewielką tendencję rosnącą, ale udział tej grupy przychodów w całości przychodów z działalności dydaktycznej wyraźnie maleje. Ilustrują to dane wykresu 2.

Wprawdzie w latach 2003−05 przychody z odpłatnych form studiowania wzrosły o 8 proc., ale udział tego sposobu finansowania uczelni zmalał z ponad 30 proc. do 25,5 proc. przychodów z działalności dydaktycznej. Wzrost przychodów z odpłatnych form studiowania był przede wszystkim skutkiem rosnących opłat za kształcenie przypadających na jednego studenta i słuchacza studiów podyplomowych, które w uniwersytetach wynosiły średnio: w 2003 roku – 2758 zł, w 2004 roku – 2900 zł, w 2005 roku – 3251 zł.

Wzrost opłat za studia jest skutkiem rosnących kosztów funkcjonowania wyższych uczelni (o czym szerzej poniżej), a także dostosowywania poziomu odpłatności za studia w uczelniach państwowych do kosztów kształcenia oraz do cen stosowanych przez uczelnie prywatne.

Należy uznać, że osiągnięty poziom odpłatności za studia, przy aktualnym stanie zamożności polskiego społeczeństwa oraz opłatach pobieranych przez szkoły prywatne, jest już maksymalny. Dochody z tego tytułu będą zapewne wykazywały tendencję malejącą. Wiąże się to także z malejącą liczbą młodzieży, która będzie podejmowała studia; nasyceniem rynku na kierunkach społecznych i humanistycznych, szczególnie na kierunku zarządzanie i marketing (obecnie kierunek ten nosi nazwę zarządzanie); wyczerpaniem możliwości uruchamiania nowych miejsc studiowania w małych ośrodkach.

Finansowy rozwój uniwersytetów nie będzie się mógł zapewne wiązać z odpłatnymi formami studiów. To źródło przychodów należy nawet uznać za trudne do utrzymania na obecnym poziomie.

W ramach odpłatnych form kształcenia uczelnie proponują różne rodzaje studiów podyplomowych. Te formy podnoszenia swoich kwalifikacji cieszą się dużą popularnością. Niestety, przychody z tego tytułu mogą w najbliższych latach maleć. Jest to związane z konkurencją uruchamianych studiów podyplomowych finansowanych z funduszy strukturalnych.

W tej sytuacji nie jest pewne, czy liczba uczestników studiów podyplomowych będzie w państwowych uczelniach rosła. Świadczy o tym malejąca ich liczba w polskich uniwersytetach w latach 2003−05. Wynosiła ona: w 2003 – 40 937 osób, w 2004 – 37 730 osób, w 2005 – 37 353 osoby.

Obok wymienionych wyżej podstawowych źródeł z odpłatnych form kształcenia, uczelnie uzyskują przychody z rekrutacji, odpłatności za powtarzanie roku, powtarzanie przedmiotów i inne opłaty, takie jak m.in. opłaty za indeksy, legitymacje itp. Przychody z tych form odpłatności są niewielkie i najczęściej pokrywają koszty realizacji tych zadań.

Środki finansowe, wokół których w ostatnim okresie występują stosunkowo duże emocje społeczne, związane są z opłatami za egzaminy wstępne, a obecnie za rejestrację na określony kierunek studiów. Ta grupa środków finansowych, choć w skali dużych i popularnych uczelni może stanowić pokaźną wartość, nie stanowi najczęściej źródła zysków. Uczelnie w dalszym ciągu utrzymują bowiem duże grupy dodatkowo opłacanych pracowników w komisjach rekrutacyjnych. Występują znaczne nakłady na wzbogacenie uczelni w nowe programy komputerowe i komputery. Wraz z doskonaleniem systemów rejestracji internetowej można się spodziewać w przyszłości zmniejszenia kosztów tego procesu.