Charakter prawny uczelni jest niejasny, złożony i wieloznaczny. Ma to szereg negatywnych konsekwencji, bowiem na reżim „Prawa o szkolnictwie wyższym” nakładają się liczne regulacje prawne, co skutkuje kolizją norm.

Publiczne, rynkowe, czy społeczne?

Urszula Kalina−Prasznic

Nawiązując do dyskusji na temat kondycji szkolnictwa wyższego warto się zastanowić nad tym, czy wiele problemów w funkcjonowaniu publicznych szkół wyższych (dalej: uczelnie) nie ma swojego źródła w braku jednoznacznego określenia ich charakteru prawnego, który implikuje kompleks praw i obowiązków danego podmiotu. Najpełniej charakter prawny uczelni określony jest w ustawie z 27.07.2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym (DzU nr 164, poz. 1365, ze zm.; dalej: ustawa PSW), ale jej szczegółowe uregulowania nie są wyczerpujące i wolne od sprzeczności. Jednocześnie, co najmniej kilka innych ustaw w sposób bezpośredni lub pośredni ingeruje w zakres praw i obowiązków uczelni sytuując je w grupach podmiotów, które realizują cele odmienne od szkół wyższych.

Oto przykłady.

Wątpliwa osobowość prawna

Uczelnia ma osobowość prawną (art. 12 ustawy). Oznacza to, że już od momentu jej utworzenia posiada zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych, może własnym działaniem (poprzez oświadczenia woli osób pełniących funkcję jej organów) kształtować swoją sytuację prawną, tj. rozporządzać prawami i zaciągać zobowiązania. Te elementarne atrybuty osoby prawnej zostały w uczelniach ograniczone m.in. w art. 90 ust. 4 ustawy, w odniesieniu do przysługujących im praw własności.

Uczelnie posiadają mienie, które obejmuje własność i inne prawa majątkowe (art. 89 ustawy). Na mocy ustawy z dnia 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym (DzU nr 65, poz. 385 ze zm.) uczelnie stały się właścicielami gruntów gminy, które do tej pory pozostawały w ich użytkowaniu wieczystym. Następnie po wejściu w życie ustawy PSW, na podstawie art. 256 uczelnie zostały uwłaszczone na gruntach skarbu państwa, do których posiadały prawo użytkowania wieczystego. Nabycie prawa własności stwierdzali w formie decyzji wojewodowie, a wartość tych gruntów zwiększyła fundusz zasadniczy uczelni. Zmiany stosunków własnościowych są także wpisane do ksiąg wieczystych prowadzonych do tych nieruchomości.

Tymczasem, na mocy art. 90 ust. 4 ustawy, rozporządzanie przez uczelnie składnikami aktywów trwałych (głównie gruntami i budynkami) wymaga nadal zgody ministra skarbu, mającej umocowanie w art. 5a ustawy z dnia 8.08.1996 o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących skarbowi państwa (DzU nr 106, poz. 493 ze zm.). Zgodnie z art. 5a „państwowe osoby prawne są obowiązane uzyskać zgodę ministra właściwego do spraw skarbu państwa na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych w rozumieniu przepisów o rachunkowości, zaliczonymi do wartości niematerialnych i prawnych, rzeczowych aktywów trwałych lub inwestycji długoterminowych, w tym oddania tych składników do korzystania innym podmiotom na podstawie umów prawa cywilnego lub ich wniesienia jako wkładu do spółki lub spółdzielni, jeżeli wartość rynkowa przedmiotu rozporządzenia przekracza równowartość w złotych kwotę 50.000 euro (…)”.

Zaliczenie publicznych szkół wyższych do państwowych osób prawnych, którymi są jednostki organizacyjne (inne niż skarb państwa), posiadające osobowość prawną, a ich mienie jest w całości mieniem państwowym (art. 1a cyt. ustawy z 8.08.1996 r.) budzi wiele wątpliwości.

Po pierwsze, czy publiczna szkoła wyższa może być utożsamiana z „państwową osobą prawną”, zwłaszcza w kontekście zmiany terminologicznej, gdy ustawodawca w ustawie PSW nie posługuje się już pojęciem „państwowej szkoły wyższej”, a wprowadził pojęcie „publicznej szkoły wyższej”? Sektor publiczny obejmuje obecnie podmioty państwowe i samorządowe, co oznacza, że określenie „publiczny” jest pojęciem szerszym, a nie tożsamym z pojęciem „państwowy”. Należy także mieć na uwadze i taką okoliczność, że fundusze uczelni wywodzą się z mienia państwowego i komunalnego (gminy). Oznacza to, że mienie uczelni nie jest w całości mieniem państwowym. Okoliczność ta została uwzględniona w ustawie, gdyż zgodnie z treścią art. 90 ust. 5: „W przypadku likwidacji uczelni publicznej jej mienie, po spłaceniu zobowiązań, staje się odpowiednio do źródła pochodzenia tego mienia, mieniem skarbu państwa albo mieniem jednostki samorządu terytorialnego. O przeznaczeniu mienia zlikwidowanej uczelni publicznej decyduje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego (…)”.

Dlaczego o mieniu likwidowanej uczelni publicznej decyduje resortowy minister, a o rozporządzeniu mieniem funkcjonującej uczelni minister skarbu?

Po drugie, mienie uczelni stanowi jej własny majątek odrębny od skarbu państwa. Wskazuje na to wyraźnie literalna treść art. 89 ustawy, wg której prawo własności (i inne prawa majątkowe) przysługują uczelni. Prawo to, zgodnie z art. 21 Konstytucji RP, podlega szczególnej ochronie, co wielokrotnie znalazło potwierdzenie m.in. w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, np. w orzeczeniu z dnia 20.11.1996 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ogólna norma konstytucyjna stanowiąca, iż: „Rzeczpospolita Polska chroni własność” odnosi się nie tylko, jak by się mogło wydawać, do własności osobistej, a więc tej kategorii własności, której podmiotem jest obywatel, ma ona bowiem zastosowanie do wszelkich podmiotów, tj. także tych, których zarówno status, jak i istnienie, regulują w całości przepisy prawa publicznego (sygn. akt K27/95, OTK z 1997, s. 264).

Przyznane ministrowi skarbu państwa w art. 90, ust. 4 ustawy uprawnienie narusza kompetencje uczelni wynikające z instytucji osobowości prawnej oraz przysługujących jej praw własności.

specyfika w sektorze

Za nietrafne należy uznać włączenie uczelni („państwowych szkół wyższych”) do sektora finansów publicznych (w tym: podsektora rządowego), co uczyniono w art. 4 ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych (ufp). Ustawa ta w niedostateczny sposób uwzględnia odrębność uczelni od innych podmiotów tworzących ten sektor. Specyficzny charakter uczelni: zadania edukacyjne, zróżnicowane źródła finansowania, autonomia badań naukowych – czynią z nich podmiot szczególny, co rodzi wiele praktycznych problemów w dostosowaniu uczelni do ram, w których funkcjonują np. organy władzy i administracji rządowej lub samorządowej, sądy, prokuratura itp.

Ilustracją tej tezy jest m.in. kolizja między art. 37 ufp a art. 7 oraz 86 ust. 3 i 5 ustawy PSW. Z jednej strony ustawa wskazuje, że uczelnie mogą prowadzić określoną działalność gospodarczą, wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo w zakresie i formach określonych w statucie, ponadto mogą tworzyć akademickie inkubatory przedsiębiorczości oraz centra transferu technologii, m.in. w formie spółek prawa handlowego, z drugiej zaś ufp zakazuje jednostkom sektora finansów publicznych obejmowania lub nabywania akcji/udziałów w spółkach. Zgodnie z interpretacją ministra finansów zakaz ten nie dotyczy akademickich inkubatorów przedsiębiorczości oraz centrów transferu technologii (zasada lex specialis derogat legi generali). Rodzi się jednak pytanie, co z udziałami w innych spółkach, wszak na wyższych uczelniach w tej formie działają m.in. wydawnictwa, obiekty socjalne, jednostki usługowe. Uczelnie wnoszą także w formie aportów do spółek tworzonych z innymi podmiotami prawa autorskie, patenty, aparaturę naukową. Działalność w formie spółek prawa handlowego (obejmowanie akcji/udziałów) ma nie tylko cel komercyjny (czego ustawa PSW nie zabrania), ale umożliwia uczelniom współpracę partnerską np. z przemysłem, innymi ośrodkami badawczymi w formach bardziej adekwatnych od schematycznych rozwiązań występujących (dozwolonych) w sektorze finansów publicznych.

poza sferą budżetową

Do dnia wejścia w życie Prawa o szkolnictwie wyższym „państwowe szkoły wyższe” były zaliczane do jednostek państwowej sfery budżetowej (ustawa z dnia 23.12.1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw). Na mocy art. 245 ustawy PSW znowelizowano ww. ustawę z 23.12.1999 r. tak, że z grupy jednostek tworzących państwową sferę budżetową wykreślono „państwowe szkoły wyższe”, co wyłączyło pracowników uczelni z grupy pracowników jednostek państwowej sfery budżetowej. Tym samym pracownicy ci zostali wykreśleni z zakresu podmiotowego ustawy z dnia 12.12.1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (tzw. 13). Jednakże art. 156 ust. 3 PSW stanowi, że pracownikowi uczelni publicznej przysługuje dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12.12.1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej.

Nasuwają się pytania, jakie są relacje między pojęciem „państwowej sfery budżetowej” (z której wykluczono uczelnie) a sektorem finansów publicznych, który tworzą 3 podsektory: rządowy (do którego zalicza się „państwowe szkoły wyższe”), samorządowy i ubezpieczeń społecznych. Istniejący chaos terminologiczny powoduje, że ustawodawca swobodnie translokuje uczelnie w różnych strukturach organizacyjnych państwa, nie w pełni dostrzegając konsekwencje takich zmian. Zaklasyfikowanie uczelni do określonych grup podmiotów (osoba prawna, państwowa osoba prawna, jednostka sektora finansów publicznych, jednostka sfery budżetowej itp.) oznacza nakładanie się i kolizje niespójnych regulacji. To zaś rodzi konieczność permanentnego występowania do organów administracji publicznej o interpretację przepisów (niemającej przecież mocy obowiązującej wykładni prawa).

Konsumencki charakter umów

Uczelnie zawierają ze studentami umowy o wnoszenie opłat za usługi edukacyjne. Umowy te nie mają zdefiniowanego charakteru prawnego, stąd wątpliwości:

Czy są to umowy o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu (art. 750 kodeksu cywilnego)?

Czy są to umowy konsumenckie (art. 384, 385, 3851−3 kodeksu cywilnego), do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 15.12.2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (DzU z 2005 r. nr 244, poz. 2080 ze zm.)?

Na podstawie powyższych wątpliwości, w związku ze skargami organizacji studenckich, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura we Wrocławiu wszczął z urzędu postępowanie wyjaśniające dotyczące wzorców umów regulujących warunki odpłatności za studia wyższe. Dyrektor delegatury potwierdził „konsumencki” charakter powyższych umów. Oznacza to, że studenci, którzy korzystają z usług szkoły wyższej odpłatnie, stosownie do zawieranych w tym zakresie umów są konsumentami w rozumieniu ustawy z 15.12.2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Uczelnia w związku z tym ma status przedsiębiorcy, podlega reżimowi tej ustawy i dotyczy jej m.in. zakaz stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Uczelnia jest więc „przedsiębiorcą” w świetle tej ustawy, ale nie jest „przedsiębiorcą” w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z wynikającymi stąd uprawnieniami.

Szkodliwy dualizm

Charakter prawny uczelni jest niejasny, złożony i wieloznaczny. Uczelnie są jednostkami sektora finansów publicznych, które działają głównie w formach prawa publicznego (decyzja administracyjna), a równocześnie mają świadczyć usługi edukacyjne, w tym odpłatne, na podstawie umów prawa prywatnego, aktywnie konkurować na rynku edukacyjnym, samodzielnie pozyskiwać środki finansowe na rozwój i badania naukowe – co sytuuje je w sektorze rynkowym. Ten dualizm ma szereg negatywnych konsekwencji, bowiem na reżim Prawa o szkolnictwie wyższym „nakładają się” liczne regulacje prawne, co skutkuje kolizją (sprzecznością) norm. Sytuacja ta w znacznym stopniu bierze się z ułomności rozwiązań systemowych, zwłaszcza w obrębie stosunków własnościowych i prawno−organizacyjnej struktury państwa. W Polsce mamy dychotomiczny układ podmiotów, które tworzą albo sektor publiczny, albo sektor prywatny.

Tymczasem w rzeczywistości społecznej istnieją formy działania o cechach mieszanych publiczno−prywatnych. Dla takich form (podmiotów) w krajach wysoko rozwiniętych wyodrębnia się tzw. trzeci sektor (sektor społeczny). W ujęciu podmiotowym obejmuje on instytucje niezyskowne typu non profit, działające m.in. w formie: fundacji, stowarzyszeń, spółdzielni, zakładów ubezpieczeniowych.

Sektor ten wykształcił się w wyniku długiego procesu jako remedium na negatywne skutki żywiołowo działającego mechanizmu rynkowego, zagrażającego w różny sposób warunkom życia dużych grup społecznych oraz niedostateczną realizacją zadań (publicznych, socjalnych i społecznych) przez państwo. Jest też efektem decentralizacji i demokratyzacji zarządzania w państwie oraz przejmowania zadań publicznych (państwowych i samorządowych) przez autonomiczne podmioty i instytucje społeczne.

Wiele ważkich argumentów przemawia za instytucjonalizacją sektora społecznego w Polsce, który powinien objąć podmioty realizujące określone zadania społeczne lub gospodarcze w zakresie m.in. edukacji i badań naukowych, ochrony zdrowia, kultury, rekreacji, ochrony środowiska. Miejscem sektora społecznego i jego funkcjonowaniem interesuje się Parlament Europejski, co ma doprowadzić do jego wyodrębnienia w systemach rachunkowości narodowej państw członkowskich. Sektor społeczny wyodrębniony jest prawnie poprzez np. system podatkowy, kredytowy, dotacyjny. Organizacyjno−prawna instytucjonalizacja sektora społecznego w Polsce umożliwiłaby lepsze funkcjonowanie podmiotów, które arbitralnie zaklasyfikowane zostały do sektora publicznego (np. szkoły wyższe) lub prywatnego (np. spółdzielnie), mimo że posiadają one cechy niemieszczące się w pojęciu danego sektora.

W tej sytuacji podjęcie przez środowisko akademickie działań prowadzących do wyłączenia uczelni z systemu finansów publicznych nie tylko przyspieszyłoby instytucjonalizację tego sektora, ale – należy mieć nadzieję – rozwiązałoby wiele problemów utrudniających polskim szkołom wyższym sprostanie obecnym wyzwaniom edukacyjnym w warunkach konkurencji (krajowej i zagranicznej), współpracę z otoczeniem gospodarczym oraz pozyskiwanie (i rozliczanie) środków finansowych z wielu źródeł, w tym zagranicznych.