Podstawowym celem projektu ustawy jest „strukturalne powiązanie państwowych wyższych szkół zawodowych z samorządem województwa”.

Państwowe czy samorządowe?

Rafał Bucholski

W ostatnich latach kilka razy zgłaszane były propozycje zmian w funkcjonowaniu i statusie publicznych szkół zawodowych. Najnowszym pomysłem jest propozycja senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i niektórych innych ustaw (druk Senatu Rzeczypospolitej Polskiej VII kadencji nr 745), zgodnie z którym państwowe wyższe szkoły zawodowe miałyby stać się samorządowymi wyższymi szkołami zawodowymi.

Proponowana nowelizacja obejmuje trzy ustawy, tj. ustawę z 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), ustawę z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz ustawę z 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.). Podstawowym celem projektu ustawy jest „strukturalne powiązanie państwowych wyższych szkół zawodowych z samorządem województwa”. PWSZ kształcą specjalistów na potrzeby regionalnych rynków pracy i, zdaniem autorów projektu, pełnią rolę instytucji o wojewódzkim zasięgu działania. W związku z tym powinien zostać zmieniony ich status prawny z uczelni państwowych na samorządowe. Same uczelnie stałyby się jednostkami organizacyjnymi samorządu województwa.

Zamach na autonomię

Najszerszy zakres nowelizacji dotyczy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej zwana uPsw.). Zgodnie z art. 1 projektu proponuje się nowelizację dotychczasowych postanowień ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez nadanie nowego brzmienia przepisom obowiązującym (art. 18 ust. 4, 60 ust. 9, 61 ust. 8, 92 i 94 ust. 1 i 3) oraz dodanie nowych przepisów (art. 2 ust. 2a, 60 ust. 4a, 71 ust. 1 pkt 1a, 81 ust. 2a, 90 ust. 4a, 93 ust. 3 i 94 ust. 5a i 5b).

Zdaniem autorów proponowane zmiany w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym nie naruszają zasady autonomii uczelni w zakresie naukowym, dydaktycznym, finansowym czy organizacyjnym, w odniesieniu do której to zasady, wyrażonej w art. 4 ust. 1 uPsw., należy je rozpatrywać.

Bezspornym jest to, że zasada autonomii ulega obecnie pewnym ograniczeniom wynikającym z regulacji samej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, regulacji innych ustaw czy zgodności działalności dydaktycznej ze standardami kształcenia. Jednakże regulacje te mają charakter minimalnej ingerencji w działalność uczelni i są niezbędne ze względu na utrzymanie odpowiedniego poziomu kształcenia, zarządzania finansami uczelni (w szczególności publicznych), przestrzeganie zasad dyscypliny finansów publicznych oraz procedur zamówień publicznych.

Natomiast w przypadku proponowanej nowelizacji największe zagrożenie dla respektowania zasady autonomii PWSZ, wbrew opinii autorów projektu, niosą zmiany dotyczące ich struktury organizacyjnej, wprowadzające realny wpływ samorządu województwa na funkcjonowanie uczelni oraz zmiana systemu ich finansowania.

W ramach zmian struktury organizacyjnej publicznych uczelni zawodowych dopuszcza się (proponowane brzmienie art. 60 ust. 9 uPsw.) przedstawicieli samorządu województwa do organów publicznej uczelni zawodowej poprzez:

1) włączenie do składu senatu dwóch przedstawicieli wskazanych przez zarząd województwa (proponowany art. 61 ust. 8 uPsw.),

2) wprowadzenie do kolegium elektorów z czynnym prawem wyborczym wybranych przez sejmik województwa przedstawicieli stanowiących od 10 do 20 proc. składu kolegium elektorów (proponowany art. 71 ust. 1 pkt 1a uPsw.).

Zakłada się także obligatoryjne powoływanie konwentu (proponowany art. 60 ust. 4a uPsw.) oraz zmianę statusu prawnego kanclerza, który miałby być wybierany przez zarząd województwa po zasięgnięciu opinii senatu i rektora (proponowany art. 81 ust. 2a uPsw.).

Autorzy projektu uważają, że proponowane zmiany nie mogą być traktowane jako zamach na autonomię uczelni wyższych, argumentując, że „w przypadku szkół niepublicznych uprawnienia założyciela są jeszcze większe niż te, które zostały zaproponowane w tym akcie dla samorządu województwa – a niepubliczne uczelnie wyższe istnieją i rozwijają się”. Argument ten nie może być uwzględniony z kilku względów.

Po pierwsze, wiele uczelni niepublicznych nie rozwija się, ale ogranicza działalność czy ulega likwidacji, co jest wynikiem oddziaływania na nie licznych czynników (np. niż demograficzny, niepopularne kierunki, zła polityka założycieli).

Po drugie, w myśl proponowanej nowelizacji PWSZ utrzymają status uczelni publicznych, stając się samorządowymi szkołami zawodowymi, a nie uczelniami niepublicznymi. Stąd takie porównanie jest nieuprawnione.

Ponadto, częściowo odmienna regulacja dotycząca np. powoływania jednoosobowych organów uczelni niepublicznych (art. 80 ust. 1 uPsw.) jest związana w szczególności z niepublicznym (prywatnym) pochodzeniem środków finansowych przeznaczonych na założenie takiej uczelni. Ma to stanowić podstawę kontroli uczelni i osób sprawujących funkcje w jej organach, dokonywaną przez założyciela finansującego jej działalność z własnych zasobów finansowych. W przypadku uczelni publicznych funkcja kontrolna w zakresie dokonywanych wydatków sprawowana jest m.in. poprzez przedstawianie przez rektora uczelni sprawozdania z wykonania planu rzeczowo−finansowego czy nadzór nad przestrzeganiem zasad dyscypliny finansów publicznych. Należy także zaznaczyć, że do najwyższego organu kolegialnego uczelni niepublicznej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące senatu uczelni publicznej. Oznacza to, że ustawodawca nie przewiduje tak dalekiej ingerencji założycieli w działalność uczelni niepublicznych, jaką w omawianym projekcie zakłada dla samorządu województwa w stosunku do publicznych uczelni zawodowych (tj. bezpośrednie włączenie do składu senatu dwóch przedstawicieli wskazanych przez zarząd województwa).

Po trzecie, włączenie do składu senatu oraz do kolegium elektorów przedstawicieli wskazywanych bądź wybieranych przez organy polityczne, jakimi są zarząd i sejmik województwa, prowadzi bezpośrednio do ograniczenia autonomii publicznych uczelni zawodowych i uzależnia je od interesów aktualnie rządzących w województwie, co nie musi być zgodne z potrzebami regionalnej gospodarki i oczekiwaniami członków wspólnoty samorządowej.

Chaos legislacyjny

Najmniej kontrowersyjną propozycją jest przepis o obowiązkowym powoływaniu konwentu. Jednakże, w myśl obowiązujących przepisów, w przypadku ewentualnego, tak silnego umocowania samorządu województwa w innych organach uczelni, propozycja ta nie jest istotna, a jedynie zwiększy koszty funkcjonowania uczelni.

Natomiast proponowane zmiany zasad wyboru kanclerza są bezzasadne. Obecnie kanclerz uczelni publicznej jest zatrudniany przez rektora po zasięgnięciu opinii senatu i kieruje administracją i gospodarką uczelni. Kanclerz odpowiada za swoją działalność przed rektorem. Dodanie ust. 2a w art. 81 uPsw. w brzmieniu: „Kanclerza publicznej uczelni zawodowej wybiera zarząd województwa po zasięgnięciu opinii senatu i rektora” ogranicza zasadę autonomii uczelni i wprowadza chaos legislacyjny. Ustawodawca nie przesądza, czy opinia senatu i rektora są dla zarządu województwa wiążące (z brzmienia przepisu wynika jednak, że nie), czy wybranego przez zarząd kanclerza rektor musi zatrudnić oraz czy może go zwolnić bez zgody zarządu województwa. A jakie są zasady odpowiedzialności kanclerza przed zarządem województwa, który go wybrał? Powstająca w ten sposób zależność pomiędzy kanclerzem i organem politycznym, jakim jest zarząd województwa, prowadzi wprost do ograniczenia zasady autonomii uczelni. Zgodnie z uzasadnieniem omawianego projektu kanclerz ma się stać „swoistym reprezentantem samorządu województwa w uczelni”. Uzasadnienie to jest niezrozumiałe co najmniej z dwóch powodów.

Po pierwsze, autorzy projektu nie precyzują, na czym ma polegać „swoiste reprezentowanie samorządu województwa” przez kanclerza w strukturach uczelni. Ponadto, zadania kanclerza są określone w ustawie precyzyjnie i polegają na kierowaniu administracją i gospodarką uczelni, a sam kanclerz jest w tym zakresie związany statutem uczelni i poleceniami rektora. W związku z tym nie może reprezentować interesów samorządu województwa w uczelni, ale np. ma reprezentować interesy uczelni przed samorządem województwa.

Po drugie, reprezentantami samorządu województwa w uczelni, zgodnie z projektem, mieliby być dwaj członkowie senatu wskazywani przez zarząd województwa, członkowie kolegium elektorów wybierani przez sejmik oraz część członków konwentu uczelni i do tego ma jeszcze dołączyć politycznie uzależniony kanclerz odpowiedzialny za bieżące zarządzanie uczelnią w zakresie administracyjnym i gospodarczym.

Zbędny balast

W sprawie zmiany systemu finansowania publicznych szkół zawodowych proponuje się stworzenie w ramach subwencji ogólnej dla województw tzw. części akademickiej (proponowany art. 7 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), która miałaby stanowić finansową rekompensatę dla samorządów województw w związku z przekazanym zadaniem. Dodany art. 28a ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w proponowanym brzmieniu nie gwarantuje stabilności finansowej publicznym uczelniom zawodowym i skutkuje dużą swobodą w określaniu wysokości łącznej kwoty części akademickiej subwencji ogólnej w ramach procedury budżetowej przez uprawnione podmioty.

Specyfiką subwencji jest możliwość jej wydatkowania na cel dowolnie wybrany przez beneficjenta. Oznacza to, że łączna (i pojedyncza) kwota dotacji celowej przyznanej na działalność publicznym uczelniom zawodowym z budżetu województwa nie musi odpowiadać wysokością subwencji akademickiej, przyznanej danemu województwu na podstawie kryteriów określonych ustawą i planowanym rozporządzeniem. Zważywszy na „pilniejsze” potrzeby inwestycyjne samorządów województw w zakresie innych zadań (np. drogownictwo, zadłużone szpitale), należy liczyć się z tym, że ww. kwota dotacji celowej na uczelnie może być niższa od kwoty subwencji akademickiej.

Zasada autonomii uczelni, także zawodowych, przejawia się m.in. w możliwości rozwoju naukowego i „awansu” do statusu uczelni akademickiej. To uczelnia decyduje o kierunkach swojego rozwoju, w tym o dążeniu do uzyskania statusu wszechnicy akademickiej. Zgodnie z proponowaną nowelizacją publicznym uczelniom zawodowym ograniczono by te kompetencje. W związku z ideą kształcenia kadr na potrzeby rynku wojewódzkiego zgodnie z oczekiwaniami samorządów województw dotujących i nadzorujących ich działalność, publiczne uczelnie zawodowe mogą być ograniczane przez samorządy województw w rozwoju naukowym. Może to być „zbędny balast”. Zjawisko ograniczania autonomii uczelni będzie mogło przybierać różne formy, jak np. lobbing „samorządowych” członków senatu czy zmniejszanie dotacji „za karę”, w związku z działalnością niezgodną z oczekiwaniami lokalnych decydentów.

Ewentualny „awans” uczelni zawodowej do rangi akademickiej spowoduje zmianę jej statusu i wyjście spod kurateli samorządu województwa. W związku z tym dążenie samorządowych uczelni zawodowych do uzyskania statusu uczelni akademickiej może być odbierane przez samorządy negatywnie.

Brak wskazania wyraźnej procedury przekształcenia publicznej uczelni zawodowej w akademicką, co wiąże się z jej „odsamorządowieniem”, jest niedostatkiem legislacyjnym omawianego projektu nowelizacji. A może o to chodzi?

Po co ta nowelizacja?

Należy podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość utworzenia publicznej uczelni zawodowej przez samorząd województwa w drodze uchwały sejmiku województwa (art. 18 ust. 4 pkt 2 uPsw.). Ponadto jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać uczelniom dotacje celowe na ich działalność (art. 94 ust. 6 uPsw.). W związku z powyższym główne cele, które zamierzają osiągnąć pomysłodawcy projektu nowelizacji, są realizowane przez ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym w jej obecnym kształcie. W związku z tym można zadać pytanie, po co ta nowelizacja?

Poza tym nie zmienia ona procedury uzyskiwania zgody przez publiczne uczelnie zawodowe na wprowadzenie nowych kierunków studiów. Procedura ta, od jej zainicjowania do przeprowadzenia pierwszego naboru, trwa dwa lata akademickie. Zmianie nie ulegnie także procedura wprowadzania nowych specjalności na istniejących kierunkach. Oznacza to, że od momentu pojawienia się określonych potrzeb na regionalnym rynku pracy do momentu ukończenia uczelni przez jej pierwszych absolwentów z oczekiwanym wykształceniem minie od 4 do 7 lat (w zależności od stopnia studiów). Projekt nowelizacji nie czyni zatem publicznej uczelni zawodowej elastyczniejszą w dostosowywaniu się do potrzeb regionalnego rynku pracy.

Niestety nikt z autorów nowelizacji nie konsultował proponowanych zmian z PWSZ. Z kolei samorządy województw do tej pory nie były zainteresowane tworzeniem uczelni tego typu, a teraz chcą przyjść na gotowe? Brak takich konsultacji narusza zasadę autonomii uczelni i samorządności, a więc zasadę demokratycznego państwa prawa.

Reforma wyższego szkolnictwa zawodowego jest niezbędna. Jednak, aby przeprowadzić ją dobrze, należałoby zdiagnozować problemy, które dotykają publiczne szkolnictwo zawodowe w Polsce, a proponowana nowelizacja problemów tych nie rozwiązuje. Propozycja nowelizacji jest obarczona błędami o charakterze legislacyjnym i merytorycznym. W obecnym stanie prawnym jest nawet szkodliwa. Nie stwarza nowych możliwości samorządom województw, a PWSZ grozi cofnięciem w rozwoju. Instrumentarium współpracy uczelni zawodowych i samorządów terytorialnych obejmuje szerokie spektrum określonych instytucji prawnych, począwszy od porozumień, umów, dotacji, aż po możliwość założenia publicznej uczelni zawodowej przez samorządy województwa, które jednak ostatnią możliwością nie są zainteresowane. Przygotowana nowelizacja nie rozstrzyga także kwestii dalszego funkcjonowania szkół zawodowych zakładanych przez samorządy gminne lub powiatowe.

W związku z tym należałoby rozważyć możliwość stworzenia systemu zachęt dla PWSZ i samorządów województw w celu dobrowolnego wyboru zmiany statusu zawodowej uczelni publicznej z państwowej na samorządową, w porozumieniu z zainteresowanym samorządem województwa. Rozwiązanie to nie naruszałoby zasady autonomii uczelni, a ewentualna zmiana statusu uczelni wymagałaby zgody obu zainteresowanych stron.