Jesieni 2006 przygotowaem opini w sprawie dziaalnoci gospodarczej uczelni. Stanowia ona odpowied na pismo z lipca 2006 skierowane przez sekretarza stanu w Ministerstwie Finansw do przewodniczcego KRASP, a poprzez niego do rektorw uczelni pastwowych. Pismo ministerstwa odnosio si do zgaszanych wtpliwoci co do moliwoci obejmowania lub nabywania przez uczelnie akcji lub udziaw w spkach handlowych. Byo take nawizaniem do spotkania w powyszych sprawach w Kancelarii Prezesa Rady Ministrw 3 lipca ub.r.
Tre pisma wywoaa zaniepokojenie w rodowisku akademickim oraz liczne pytania, czy rzeczywicie uczelnie pastwowe nie mog prowadzi swobodnie dziaalnoci gospodarczej wspomagajcej ich cele ustawowe i statutowe. Tak odczytane bowiem zostao stanowisko w sprawie ograniczonej moliwoci posiadania akcji i udziaw w spkach, ktre s podstawow form prawn prowadzenia dziaalnoci gospodarczej w Polsce i w krajach gospodarki rynkowej.
Istot stanowiska Ministerstwa Finansw jest porwnanie przepisw ustawy Prawo o szkolnictwie wyszym (Pr.szk.w) i ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) oraz nastpujca ocena: art. 86 Pr.szk.w. z 2005 r. przewiduje, e uczelnie mog prowadzi akademickie inkubatory przedsibiorczoci oraz centra transferu technologii w formie jednostki oglnouczelnianej, spki handlowej lub fundacji, natomiast art. 37 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. zakazuje jednostkom sektora finansw publicznych, do ktrych zaliczaj si pastwowe szkoy wysze, obejmowania albo nabywania udziaw lub akcji w spkach handlowych (z zastrzeeniami nie majcymi tu znaczenia). Ze wzgldu na zasad lex specialis derogat legi generali, uzna naley pierwszestwo Prawa o szkolnictwie wyszym i z tego powodu nastpuje wyczenie zakazu z art. 37 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w stosunku do akademickich inkubatorw przedsibiorczoci i centrw technologii.
Art. 86. 1. W celu lepszego wykorzystania potencjau intelektualnego i technicznego uczelni oraz transferu wynikw prac naukowych do gospodarki, uczelnie mog prowadzi akademickie inkubatory przedsibiorczoci oraz centra transferu technologii.
2. Akademicki inkubator przedsibiorczoci tworzy si w celu wsparcia dziaalnoci gospodarczej rodowiska akademickiego lub pracownikw uczelni i studentw bdcych przedsibiorcami.
3. Akademicki inkubator przedsibiorczoci utworzony:
w formie jednostki oglnouczelnianej dziaa na podstawie regulaminu zatwierdzonego przez senat uczelni;
w formie spki handlowej lub fundacji dziaa w oparciu o odpowiednie dokumenty ustrojowe.
4. Centrum transferu technologii tworzy si w celu sprzeday lub nieodpatnego przekazywania wynikw bada i prac rozwojowych do gospodarki.
5. Centrum transferu technologii utworzone:
w formie jednostki oglnouczelnianej dziaa w oparciu o regulamin zatwierdzony przez senat uczelni;
w formie spki handlowej lub fundacji dziaa w oparciu o odpowiednie dokumenty ustrojowe.
6. W akademickim inkubatorze przedsibiorczoci lub centrum transferu technologii, utworzonych w formie oglnouczelnianych jednostek organizacyjnych, tworzy si rady nadzorujce, ktrych skad i kompetencje okrelone s odpowiednio w ich regulaminach.
7. Dyrektora akademickiego inkubatora przedsibiorczoci lub centrum transferu technologii, dziaajcych w formie oglnouczelnianych jednostek organizacyjnych, powouje rektor po zasigniciu opinii senatu, spord kandydatw przedstawionych przez rady nadzorujce tych jednostek.
Twierdzi si ponadto, e ze wzgldu na nieprzewidzenie przez art. 86 Pr.szk.w. uprawnienia do tworzenia spek handlowych, poza wyjtkami odnoszcymi si do inkubatorw przedsibiorczoci i centrw technologii, ma zastosowanie art. 37 ust. 1 u.f.p. i uczelnie pastwowe obowizuje zakaz tworzenia spek handlowych lub nabywania ich udziaw (akcji), posiadane za udziay winny zosta zbyte do 2009 roku (art. 37 ust. 3 wym. ustawy).
Waga zagadnienia wymaga, w moim przekonaniu, upublicznienia i podjcia szerszej dyskusji, w szczeglnoci dlatego, e za zasadn uwaam cakiem odmienn opini od przedstawionej w pimie Ministerstwa Finansw. Jestem zdania, e pastwowe szkoy wysze, podobnie jak niepastwowe, mog prowadzi dziaalno gospodarcz z przeznaczeniem zyskw na swoje cele statutowe. Nie stoj temu wcale na przeszkodzie przepisy wskazane w pimie Ministerstwa Finansw (MF). Przepisy te staram si interpretowa w duchu konstytucyjnych zasad wolnoci dziaalnoci gospodarczej i rwnoci wszystkich podmiotw prawa w moliwoci podejmowania takiej dziaalnoci (art. 20 i 22 konstytucji).
Ograniczenie tych zasad jest moliwe tylko poprzez ustaw i tylko wtedy, gdy wynika to z wanego interesu publicznego. Takiego interesu tu oczywicie brakuje, wrcz przeciwnie – naley dy do rozwijania przedsibiorczoci, jeli ma wspomaga finansowo uzasadnione wydatki uczelni. Dalsze wywody su udowodnieniu takiej wanie tezy.
Zacz naley od przyznania racji stanowisku MF co do pierwszestwa Prawa o szkolnictwie wyszym jako aktu szczeglnego wobec ustawy o finansach publicznych, odnoszcej si generalnie do wszystkich jednostek finansw publicznych i majcej charakter aktu oglnego (wspomniana zasada lex specialis derogat legi generali).
Midzy tymi ustawami jest jeszcze druga rnica o formalnym, ale bardzo wanym znaczeniu, niezauwaona przez MF. Prawo o szkolnictwie wyszym jest aktem pniejszym (z 27 lipca 2005) w stosunku do ustawy o finansach publicznych (z 30 czerwca 2005). Tym bardziej zatem ustawa pniejsza ma pierwszestwo przed ustaw wczeniejsz w zakresie unormowania tej samej problematyki – moliwoci obejmowania udziaw w spkach handlowych przez pastwowe szkoy wysze (zasada lex posterior derogat legi priori).
Naley si zgodzi z pogldami MF co do potwierdzenia ustawowych uprawnie uczelni do tworzenia inkubatorw przedsibiorczoci i centrw transferu technologii w formie spki handlowej lub fundacji. Wynika to z art. 86 Pr.szk.w., ale ten zosta tylko czciowo poprawnie odczytany przez ministra finansw. Nie daje on bowiem uczelniom nowego uprawnienia, jak mogoby si wydawa, tylko ewentualnie ogranicza oglne moliwoci prawne tworzenia wymienionych w nim jednostek (inkubatora i centrum technologii) do takich form prawnych, jak spka handlowa czy fundacja lub przez pozostawienie ich wewntrz osoby prawnej, jak jest uczelnia pastwowa.
Mona jednak ten przepis odczyta rwnie i tak, e tre art. 86 Pr.sz.w. nie zawiera adnych ogranicze, wskazuje tylko na to, i jeeli akademicki inkubator przedsibiorczoci lub centrum transferu technologii jest jednostk wewntrzuczelnian, to dziaa na podstawie wewntrznego regulaminu, a gdy jest spk handlow albo fundacj – na podstawie statutu tych osb prawnych (ust. 3 i 5 art. 86). To wcale zatem nie oznacza, e nie mona przyj dla tej dziaalnoci innych form prawnych przedsibiorczoci przewidzianych oglnie przez prawo. Inne bd tylko formalne podstawy ich funkcjonowania (statut, regulamin).
Art. 37. 1. Jednostki sektora finansw publicznych, z wyczeniem jednostek, o ktrych mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, nie mog obejmowa lub nabywa udziaw lub akcji w spkach oraz nabywa obligacji emitowanych przez podmioty inne ni Skarb Pastwa lub jednostki samorzdu terytorialnego, z zastrzeeniem ust. 2.
2. Zakaz, o ktrym mowa w ust. 1, nie dotyczy objcia lub nabycia akcji i udziaw lub nabycia obligacji okrelonych w ust. 1, w celu zaspokojenia roszcze, zabezpieczenia wierzytelnoci lub zabezpieczenia naleytego wykonania umowy o zamwienie publiczne, z zastrzeeniem ust. 3.
3. Jednostka sektora finansw publicznych zbywa – w porozumieniu z ministrem waciwym do spraw Skarbu Pastwa – akcje, udziay lub obligacje, przeznaczone na cele okrelone w ust. 2, w okresie 3 lat od ich nabycia.
4. Wpywy ze zbycia akcji, udziaw i obligacji stanowi przychody budetu pastwa.
Co do swojej istoty stanowisko MF jest nieporozumieniem. Stawiany na plan pierwszy art. 86 Pr.szk.w. stanowi przede wszystkim lex specialis wobec oglnego przepisu, jakim jest art. 7 tego Prawa, a o ktrym MF w ogle milczy. Tymczasem art. 7 Pr.szk.w. wyraa generalne uprawnienie kadej uczelni do prowadzenia dziaalnoci gospodarczej. Przepis ten jest wynikiem wieloletnich stara uczelni pastwowych o moliwo pozyskiwania rodkw finansowych na swoj dziaalno take poprzez dziaalno gospodarcz. Zasug nowej ustawy z 2005 r. jest rozszerzenie uprawnie uczelni pastwowych jako pastwowych osb prawnych w stosunku do dotychczasowych przepisw ustawy z 1990 r. i wyrane przyznanie im prawa do prowadzenia dziaalnoci gospodarczej w jednej z form, jakie przewiduje prawo dla ogu podmiotw, dla uczelni za konkretyzuje jej statut.
Wedug art. 7 Pr.szk.w., „uczelnia moe prowadzi dziaalno gospodarcz wyodrbnion organizacyjnie i finansowo od dziaalnoci, o ktrej mowa w art. 13 i 14, w zakresie i formach okrelonych w statucie”. Przepis ten jest wzmocniony przez art. 4 ust. 4 tej ustawy, stanowicy, e „uczelnie wsppracuj z otoczeniem gospodarczym, w szczeglnoci przez sprzeda lub nieodpatne przekazywanie wynikw bada i prac rozwojowych przedsibiorcom, oraz szerzenie idei przedsibiorczoci w rodowisku akademickim, w formie dziaalnoci gospodarczej [podkr. moje] wyodrbnionej organizacyjnie i finansowo od dziaalnoci, o ktrej mowa w art. 13 i 14 (dotycz ksztacenia oraz prowadzenia domw i stowek studenckich). Ponadto w art. 62 ust. 2 pkt 4b Pr.szk.w. stanowi si te o potrzebie zgody senatu na utworzenie spki, przystpienie do spki, spdzielni lub innej organizacji gospodarczej. Zatem takie formy prowadzenia dziaalnoci gospodarczej s moliwe, skoro senat uczelni miaby wyrazi swoj zgod. Sdz, e MF akcentuje w swym pimie t oczywist do spraw, jako e art. 62 ust. 2 pkt 4b Pr.szk.w. ma oglne znaczenie dla szerokiej moliwoci prawnej prowadzenia dziaalnoci gospodarczej przez uczelnie.
Z powyszego wynika, e wskazane przepisy realizuj konstytucyjn zasad wolnoci gospodarczej dotyczc kadego podmiotu prawa. Wedug art. 20 i 22 konstytucji kady ma prawo, na zasadach rwnoci, podejmowa i wykonywa dziaalno gospodarcz, a ograniczy j mona tylko, jak ju wspomniaem, ustaw i tylko ze wzgldu na wany interes publiczny.
Nie ma adnych przesanek, ktre by przemawiay w Prawie o szkolnictwie wyszym oraz w zasadniczej dla prowadzenia dziaalnoci gospodarczej ustawie z 2004 r. o swobodzie dziaalnoci gospodarczej za generalnym ograniczeniem tej dziaalnoci i aby jaki interes publiczny – w dodatku konstytucja wymaga, aby by on „wany” – uniemoliwia uczelniom pastwowym zarabianie dodatkowych pienidzy na dziaalno okrelon ustawowo i statutowo, poprzez prowadzenie dziaalnoci gospodarczej.
Naley przypomnie, e zgodnie z utrwalonym jednomylnym stanowiskiem nauki prawa i orzecznictwa, wypracowanym w Polsce, krajach Unii Europejskiej i innych krajach gospodarki rynkowej, samo obejmowanie albo nabywanie udziaw lub akcji w spkach handlowych nie stanowi jeszcze o prowadzeniu dziaalnoci gospodarczej. Dopiero podjcie dziaalnoci w przedmiocie okrelonym w art. 2 ustawy o swobodzie dziaalnoci gospodarczej (podobnie jak w ustawach j poprzedzajcych) stanowi dziaalno gospodarcz. Jeeli zostan ponadto spenione, okrelone w art. 2 i 4 tej ustawy, przesanki podmiotowe przedsibiorcy, podmiot staje si przedsibiorc prowadzcym dziaalno gospodarcz.
Sdz wic, e zasadne mogoby by stwierdzenie, i MF swoim pismem skierowanym do KRASP w ogle nie zamierza ingerowa w prawo uczelni wyszej do prowadzenia dziaalnoci gospodarczej, a zajmuje si tylko wsz kwesti nabywania i posiadania udziaw lub akcji. Wtedy jednak rodzi si pytanie, po co MF zajo takie stanowisko, jak ukazane na pocztku, skoro nabywanie udziaw lub akcji samych w sobie nie jest, jak zostao wspomniane, prowadzeniem dziaalnoci gospodarczej?
Trzeba zatem wskaza na argumenty przeciwne, gdyby przyj, e celem stanowiska MF jest jednak narzucenie pastwowym szkoom wyszym ograniczenia prowadzenia dziaalnoci gospodarczej do przedmiotu i form zawartych w art. 86 Pr.szk.w. Poza tezami ju wyraanymi, o charakterze systemowym, naley wskaza na nastpujce dalsze kwestie prawne.
Po pierwsze – przypomnie trzeba, e uczelnia pastwowa jest samodzieln osob prawn, odrbn od skarbu pastwa i innych pastwowych osb prawnych (art. 34, 40 kodeksu cywilnego w zw. z art. 12 Pr.szk.w). Po drugie – jako osoba prawna pastwowa szkoa wysza jest wacicielem swojego majtku i nie stanowi stationes fisci skarbu pastwa, a tylko jest finansowana (ju zreszt tylko czciowo) ze rodkw budetowych; finansowanie to nie ogranicza prawnej samodzielnoci uczelni. Po trzecie – uczelnia ma konstytucyjnie rwne prawa z innymi osobami prawnymi, w szczeglnoci z uczelniami niepastwowymi (dziaajcymi w rnych formach prawnych i prowadzcymi z istoty swojej dziaalno gospodarcz jako przedsibiorcy) i zgodnie z zasad rwnoci prawnej nie moe ich mie ustawowo ograniczonych, wzgldem majcych takie same zadania uczelni, tyle e prywatnych (art. 4 ust. 2, 3, art. 13 Pr.szk.w.). Po czwarte – ingerowanie w ustrj, funkcjonowanie i zarzdzanie pastwow szko wysz moe wynika tylko z ustawy (art. 4 ust. 1 i 5, art. 33 i nast. Pr.szk.w.). Po pite – uczelnia pastwowa sama ponosi odpowiedzialno za zobowizania swoim majtkiem, a odpowiedzialnoci za ni nie ponosi skarb pastwa, jeli to nie wynika z ustawy (art. 40 k.c.). Po szste – zakaz wskazany w art. 37 u.f.p. (lex generalis) nie moe w ogle dotyczy szk wyszych, poniewa z powodw podanych wczeniej nie moe znosi obowizywania normy zawartej w art. 7 Pr.szk.w. (lex specialis). Po sidme – bezporednie porwnywanie art. 86 Pr.szk.w. i art. 37 u.f.p, co czyni MF, jest bezprzedmiotowe i obarczone wad, dlatego e przepisy te nie pozostaj ze sob w zwizku inaczej, jak tylko poprzez art. 7 Pr.szk.w. (z dodatkowym wzmocnieniem przez art. 4 ust. 4 tej ustawy); wnioskowanie z takiego porwnania przepisw prawa przez MF jest obarczone wad.
Jest oczywiste, e w razie podjcia dyskusji z powyszymi tezami, kada z nich zostaaby rozwinita, majc znane dla kadego prawnika uzasadnienie prawne, poparte orzecznictwem i stanowiskiem doktryny prawa.
Z przedstawionych argumentw wynika, w moim przekonaniu w sposb udowodniony, e pastwowa szkoa wysza moe prowadzi dziaalno gospodarcz w formie wybranej przez siebie: spki handlowej osobowej lub kapitaowej, spdzielni (co wynika z art. 62 ust. 2 pkt 4b Pr.szk.w.), a take na warunkach przewidzianych przez przepisy szczeglne – poprzez fundacj, a nawet stowarzyszenie (art. 7 tego Prawa). Ograniczenie, ale tylko co do formy prawnej [podkr. moje], moe dotyczy wycznie akademickiego inkubatora przedsibiorczoci i centrum transferu technologii (art. 86 ust. 1, 3 i 5, art. 62 ust. 2 pkt 8 Pr.szk.w.). Ograniczenie to budzi zreszt zastrzeenia, jak ju wspomniaem, poniewa art. 86 w ust. 1 i 2 oglnie stanowi o moliwoci utworzenia akademickiego inkubatora przedsibiorczoci i centrum transferu technologii, ust. 3 i 5 tego artykuu odnosi si do dokumentw, ktre reguluj ustrj formy prawnej spki i fundacji, podobnie jak zgody senatu (art. 62 ust. 1 pkt 8). Inne formy prawne ni spka lub fundacja wydaj si zatem dopuszczalne na podst. art. 62 ust. 2 pkt 4b Pr.szk.w.
Podsumowujc, jestem przekonany, e interes gospodarczy naszego kraju przemawia za tym, aby wszystkim podmiotom, ktre tego chc, potrzebuj i mog, a wic i pastwowym szkoom wyszym, stwarza warunki prawne do jak najszerszego prowadzenia dziaalnoci gospodarczej, a nie szuka pretekstw tak dziaalno uniemoliwiajcych.
Granic podejmowania dziaalnoci gospodarczej przez szkoy wysze powinno by tylko zachowanie wykonywania szeroko rozumianych ustawowych i statutowych zada, ktrych wycznie finansowym wsparciem ma by ta dziaalno. Uczelnia pastwowa nie staje si przez to przedsibiorc, tak jak z istoty swojej nie jest przedsibiorc fundacja, mimo e jej statut moe przewidywa prowadzenie dziaalnoci gospodarczej w celu finansowania celw fundacji. Oczywicie, powstaje wtpliwo, czy jednak w zakresie dziaalnoci gospodarczej, jako prowadzonej not for profit, uczelnia nie ma cech przedsibiorcy. Jest to zagadnienie wykraczajce poza granice tego opracowania i nie dotyczce samej kwestii moliwoci podejmowania i prowadzenia dziaalnoci gospodarczej. Jeszcze raz naley podkreli – sprzeciwianie si przedsibiorczoci sucej dobru pastwowych szk wyszych jest szkodnictwem gospodarczym i spoecznym.