Najbliższa nowelizacja ustawy „Prawo o szkolnictwie wyższym” może być konfrontacją dwóch wizji relacji student – uczelnia, której wynik wpłynie na pozycję studentów wobec uczelni, a nawet na obywatelską przyszłość młodych Polaków.

Umowa studenta – sprawa niedomknięta

Marcin Chałupka

Pani minister Barbara Kudrycka w ramach Pakietu dla studenta proponuje doprecyzowanie katalogu tego, za co uczelnia nie może legalnie pobierać opłat. W pewnym stopniu jest to realizacja postulatu Parlamentu Studentów RP, walczącego o „prohibicję opłat dodatkowych”, np. za egzaminy poprawkowe. Generalnie jednak problem tego, za co uczelnia może „kasować ekstra”, jest lustrzanym odbiciem pytania: co składa się na „studia” opłacane przez studenta lub podatnika „w standardzie”? Czy zawiera się w nim opłata za obozy realizowane w ramach praktyk kierunków turystyczno sportowych, czy obejmuje on egzaminy językowe, ubezpieczenie lub odzież ochronną, bez których niemożliwe są zajęcia w klinikach na kierunkach medycznych? Także drogie podręczniki, rekomendowane jako niezbędne przez wykładowców, mogą skłonić studenta do postawienia pytania: za co właściwie płacę? albo: co właściwie mam bezpłatnie?

Czas się zmierzyć doktrynalnie i generalnie z problemem relacji student – uczelnia w wymiarze finansowym. Dalsze uciekanie w skomplikowane konstrukcje zaciemnia to, co już dla wszystkich jest jasne: studia nigdy nie były, nie są i nie będą „darmowym obiadem”. Zabiegi o to, ile z rachunku uda się przerzucić na podatnika lub ukryć przed kandydatem na studia, pozwalają im może zrozumieć legislacyjnie zmienione znaczenie słowa „bezpłatne”, ale czy o takie „przysporzenie dydaktyczne” tu chodzi? Skoro i tak 2/3 studentów płaci „za wszystko”, a tylko 1/3 ma szansę jedynie na nieodpłatne zajęcia (pod warunkiem, że nie są np. powtarzane ani ponadplanowe), to może czas się skupić na cywilizowaniu reguł ustalania odpłatności w sposób maksymalizujący efektywność, oparty na konkurencyjności i swobodzie umów. Osiągnąć to można poprzez „cywilnienie/cywilizowanie” relacji student – uczelnia.

Wymiar społeczno ekonomiczny

Od wieków relacja student – uczelnia miała cechy zależności wertykalnej. Krytycy nazywali ją „parafeudalną”, apologeci mówili o „mistrzu i uczniu”. Ponieważ przekazywanie wiedzy zazwyczaj oznaczało udostępnienie recepty na sukces i awans społeczny, to we wzniosłą w dążeniu ku prawdzie wspólnotę uczonych i uczących wkradały się prozaiczne elementy gry społeczno ekonomicznej. Z jednej strony nauczający żądali od studentów opłat za ową receptę, z drugiej zaś, długofalowo, nie mieli interesu w szybkim usamodzielnianiu się nauczanych, jako potencjalnych konkurentów. To rodziło swoiste napięcie międzypokoleniowe. Współcześnie doszło tu generowanie „popytu na dyplomy” poprzez umiejętnie rozpowszechniane przekonania, że studia same w sobie oznaczają awans społeczno ekonomiczny, wzmacniane wymogami prawa warunkującego zatrudnienie, zwłaszcza w sferze publicznej. To generowało masowy popyt na „sprzedawaną” wiedzę albo tylko na jej certyfikat.

Jeśli więc po stronie podaży działały ograniczenia prawne (minima kadrowe, standardy kształcenia itp.), to „cena” wykształcenia wzrastała. Mimo tej wyjściowej nierównowagi, stopniowo zmniejszający się popyt, malejąca liczba studentów o rosnącej świadomości spowodowały, że pytania o jakość i cenę „towaru” (którym w zależności od przypadku jest odpowiednio: bardziej dyplom lub bardziej wiedza) padały ze strony studenta klienta coraz częściej. I to pomimo lub nawet wbrew deklaracjom o wyjątkowości relacji student – uczelnia czy zapewnieniom o jej nieredukowalności do merkantylnego wymiaru.

Wymiar prawny

W miarę wzrostu roli państwa w sektorze edukacji wyższej relacja student – uczelnia przybrała formę administracyjnoprawną, tj. – znacznie upraszczając – taką, w której student podlega uczelnianym aktom ogólnym (np. regulaminy) i jednostkowym (np. decyzje). Wraz z rozwojem gwarancji procesowych w postępowaniu administracyjnym, także w tym sektorze pojawiły się tryby odwoławcze, np. przy rekrutacji i skreśleniach (art. 89 i 93 ustawy z 1982 r. o szkolnictwie wyższym, zachowane w art. 141 i art. 148 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym).

Z czasem nastąpiła doktrynalna adaptacja na potrzeby uczelni teorii zakładu administracyjnego i tzw. władztwa zakładowego, której istotą stało się podleganie, bez możliwości negocjacji, przepisom wydawanym w ramach uczelni (art. 143 ustawy z 1990: Prawa i obowiązki studenta związane z tokiem studiów określa regulamin studiów). W końcu przyznano, że do decyzji w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się KPA (art. 161 ustawy z 1990 r.) i wersja ta „obroniła się” w ustawie z 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (zwanej dalej: PSW).

Korzenie zmian

Powróćmy więc do „ceny”, zwanej potocznie „czesnym”. Początkowo i w duchu tradycji relacji administracyjnoprawnej określano ją jednostronnie odpowiednim zarządzeniem władz uczelni, wydanym na podstawie prawa powszechnie obowiązującego.

Zmiany gospodarczo społeczne, uwzględnione w ustawie z 1990 r., dopuszczały uzyskiwanie przez uczelnie środków finansowych z opłat za zajęcia dydaktyczne. Zasady i tryb uzyskiwania przez uczelnię państwową wpływów z tego tytułu określono rozporządzeniem Rady Ministrów, które stanowiło, że „Rodzaje zajęć, za które są pobierane opłaty oraz ich wysokość ustala rektor”. Już w latach 90. klienci studenci skarżyli się, że uczelnie arbitralnie określają i podwyższają wysokość opłat nie pytając ich o zdanie, co w sytuacji płacenia z własnej kieszeni i bez większego wpływu na jakość „towaru” budziło naturalny opór. Uczelnie jednak broniły możliwości jednostronnego narzucania wysokości opłat, uzasadniając to właśnie administracyjnoprawnym charakterem relacji student – uczelnia czy podbudowując teorią „zakładu administracyjnego”.

Wreszcie po 2000 r. skala niezadowolenia studentów powodowanego wysokością arbitralnie żądanych przez uczelnie opłat, sugerowanie braku ich związku z ponoszonymi kosztami, nacisk mediów i organizacji studenckich wytworzyły świadomość niezbędności zmian. Wskazaniem ich kierunku stały się umowy stosowane już między studentem a uczelnią w sektorze prywatnym. Wsparcie tego kierunku przyniosły orzeczenia sądów potwierdzające, że cywilnoprawne elementy w relacji student – uczelnia istnieją także w przypadku uczelni państwowych, jeżeli student płaci za studia. Upowszechniało się zrozumienie, że od ustalenia wysokości opłat przez rektora do związania nimi studenta droga daleka, a jedynym sposobem jej cywilizowanego pokonania jest umowa.

Wreszcie ministerstwo, przy opozycji reprezentacji rektorów, poparło wniosek Parlamentu Studentów RP o powszechną obligatoryjność pisemnych umów student – uczelnia. W konsekwencji, po piętnastu latach sporu o charakter relacji student – uczelnia, ustawodawca przesądził jej niebagatelny wymiar cywilnoprawny, stwierdzając w art. 160 ust. 3 PSW, że „Warunki odpłatności za studia określa umowa zawarta między uczelnią a studentem w formie pisemnej”, a w art. 99 ust. 1 PSW mówiąc wprost o opłatach za usługi. Tę rewolucyjną dla uczelni państwowych zmianę podano jednak w ewolucyjnej formie, odraczając jej wejście w życie, zawężając stosowanie do nowo przyjętych studentów oraz sugerując, że umowa dotyczy tylko odpłatności sensu stricto.

Ewolucyjna rewolucja?

Wielu od razu zrozumiało, że nic już nie będzie tak, jak dawniej. Kontrole UOKiK, klauzule niedozwolone, a przede wszystkim ryzyko odpowiedzialności cywilnoprawnej stawiały instytucje oparte na administracyjnoprawnym, zakładowym „samowładztwie” w nowych warunkach. Dodatkowo studenci zaczęli pytać, co to znaczy „warunki odpłatności”. Czy to tylko „ile”, czy może także „za co”? A jeśli także „za co”, to czy w umowie można określać to, co dotychczas zawierały regulaminy, plany i programy studiów, np.: tok, organizację, czas i program studiów oraz warunki odpłatności za usługi edukacyjne?

Analizując doświadczenia dwóch lat funkcjonowania art. 160 ust. 3 PSW, Parlament Studentów RP stwierdził, że „relacja student – uczelnia wydaje się ewoluować w kierunku pogłębiania jej kontraktyzacji, a postulowane wprowadzenie powszechnej współ/odpłatności raczej wzmocni te tendencje (...) Właśnie z powodu nieefektywności administracyjnoprawnej ścieżki egzekwowania studenckich interesów następuje przeniesienie ciężaru określania relacji student – uczelnia na rzecz szczegółowej umowy” (materiały na XIV Krajową Konferencję Tematyczną PSRP dostępne na www.psrp.org.pl). Idąc tym tropem rzecznik praw studenta postuluje, a Parlament Studentów RP wnioskuje, by umowy „dotyczyły także studentów, za których studia płaci podatnik”.

Czy otworzyliśmy więc puszkę Pandory? A może jedynie trudno nam postawić „kropkę nad i”?

Różnice w optyce

Zdaniem wielu, wielowymiarową działalność uczelni trudno opisać za pomocą umowy, a relacje profesor – student nie są relacjami biznesowymi. Ponadto – jak stwierdził przewodniczący KRASP w piśmie do ministra w grudniu 2007 – „niektóre klauzule zakazane wprowadzone przez Urząd [Ochrony Konkurencji i Konsumenta] nie są dostosowane do specyfiki uczelni”. Z drugiej strony, zdaniem Parlamentu Studentów RP, umowy stanowią „wewnątrzsystemowy motywator prokonsumenckich zmian, a często jedyny dowód tego, co deklarowała uczelnia studentowi w zamian za spore pieniądze od niego pobierane. Umowy utrudniają oszukańcze praktyki nieuczciwym uczelniom (dowolne zmienianie opłat i listy przedmiotów w trakcie studiów, likwidowanie kierunków bez możliwości ich ukończenia, przerzucanie zajęć do odległych pomieszczeń)”. Obie strony mają więc swoje uzasadnione racje i zapewne nowelizacja PSW stanie się płaszczyzną ich forsowania.

Czy jednak wybór będzie jedynie wynikiem sporu „paternalistów” z „klientystami” lub „etatystów” z „rynkowcami”? A może wszystkim nam już ciężko z dualizmem prawnym relacji student – uczelnia? Zważmy, że przenikanie się regulacji z umowy z przepisami ustaw, rozporządzeń i regulaminów wywołuje zawrót głowy, nie tylko u studentów.

Komplikacje nierozłącznego dualizmu

Najprostszym przykładem jest sytuacja, w której uczelnia w umowie zobowiązuje się do kształcenia wg specyfikacji, która np. w świetle późniejszego rozporządzenia ministra staje się niemożliwa do legalnej realizacji, bo zmieniły się wymagane standardy kształcenia, dane studia nie kończą się już określonym tytułem albo uczelnia traci kadrę czy pozwolenie. Jednak zamiast odbudować kadrę lub wywrzeć nacisk na zmianę prawa, uczelnie tłumaczą studentom niemożność realizacji umowy „winą ministerstwa”.

Bardziej skomplikowane przypadki dotyczą studentów, którzy nie zdążyli ukończyć kierunku z własną grupą wiekową, np. z powodu urlopu, powtarzania roku lub innych regulaminowo dopuszczalnych przesłanek. Jednak często uczelnia nie widzi powodu, by dla kilku „opóźnionych” oferować tryb, z jakiego ci studenci „wypadli”, próbując ich przenieść, a nawet skreślić. Studenci zaś domagają się wywiązania z umowy, tj. oferowania możliwości studiowania w trybie, jaki rozpoczęli i za jaki zapłacili przed laty.

Dodatkowo, w umowach wielu uczelni, z powodu źle rozumianej ostrożności procesowej albo niewiedzy jej prawników, pojawiają się przesłanki skreślenia sformułowane inaczej niż w ustawie. Następnie, chyba z wygody lub dla ominięcia wymagań ustawy, to one wpisywane są w administracyjnoprawne decyzje o skreśleniu. Pojawia się więc pytanie, czy możliwe jest skreślenie na podstawie przesłanek z umowy, jako wynik jej rozwiązania, czy musi zajść ustawowo wymagana przesłanka, np. rezygnacja? Albo czy nawet w wypadku skreślenia z mocy ustawy może istnieć obowiązek dalszego świadczenia usługi (studiów) na podstawie przepisów umowy nieuwzględniających ustawowych warunków skreślenia jako przesłanek jej wygaśnięcia/rozwiązania?

Inny przykład tego samego problemu to uniemożliwianie przystąpienia do egzaminów lub przedłużenia ważności legitymacji studentowi mającemu zaległości w opłatach, przy braku podstawy administracyjnoprawnej, jedynie na podstawie upoważnienia zawartego w umowie. Częste są także przypadki, w których co prawda wysokość poszczególnych opłat, np. za powtarzanie zajęć, jest regulowana w umowach, ale już przesłanki powodujące konieczność ich uiszczania, np. powtarzanie zajęć z powodu ich niezaliczenia do danego terminu (bywa, że skróconego jednostronną decyzją uczelni), ujmowane są w regulaminach studiów.

I na koniec: czy uczelnia może nie realizować regulaminowego prawa do nauki, np. odmawiać wstępu na zajęcia studentowi zalegającemu z opłatami za studia, jeśli nie ma ku takim „represjom” podstawy w umowie?

Przykłady można by mnożyć, zbliżając się do wniosku, iż węzeł z przeplatania się przesłanek i skutków administracyjnoprawnej i cywilnoprawnej metody regulacji relacji student – uczelnia czeka na przecięcie.

Alternatywne kierunki: etatyzm

Dokonując wyboru podstawowego modelu relacji student – uczelnia, warto rozważyć kierunkowo i w przybliżeniu konsekwencje obu opcji.

Pierwsza to prymat reguł administracyjnoprawnych: wycofujemy obowiązkowe umowy lub znacznie ograniczamy ich zakres obowiązywania zakazami lub limitami. Zasady, a może i kwoty odpłatności za studia w uczelniach publicznych ustala minister, w duchu odpowiedzialności politycznej za koszty i jakość studiów w uczelniach finansowanych z budżetu państwa. Pamiętajmy jednak, że jeśli z konstrukcji prawnej takiego rozwiązania nie będzie jednoznacznie wynikało, że wiąże ono nie tylko uczelnie, zabraniając im pobierać opłat wyższych niż określone w rozporządzeniu maksimum, ale także studentów – jako zobowiązanych z chwilą przyjęcia na uczelnię do ich uiszczania, to jedynie pogłębimy obecny zamęt. Dziś można bowiem studenta przyjąć, a gdy następnie odmówi on podpisania umowy albo po jej podpisaniu nie zgodzi się na podwyżkę – brak podstawy do skreślenia za niewniesienie opłat. Ponadto z regulacji administracyjnoprawnej nie wynika dowolność kształtowania relacji student – uczelnia przez jej władze, a już na pewno nie chroni przed sądowymi porażkami. Jak bowiem czytamy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 marca 2007, IV SA/Gl 484/06: dowolne zmienianie zasad wynikających z regulaminu (pomocy materialnej) uznane zostało za sprzeczne z zasadą lex retro non agit.

Wystarczy poczekać, aż upowszechnienie się tej wiedzy sprawi, że uczelnie zaleje fala skarg do sądów administracyjnych na decyzje oparte na regulaminach zmienianych z naruszeniem tej zasady, a po niekorzystnych wyrokach WSA droga do odszkodowań cywilnoprawnych jest dla studenta relatywnie prosta.

Alternatywne kierunki: cywilizowanie przez „ucywilnianie”

Drugi kierunek oparty jest na przeciwstawnych założeniach i w parafuturystycznym ujęciu mógłby wyglądać tak: konsekwentnie utrzymujemy zasadę swobody umów (w uczelniach niepublicznych nie zakazujemy swobodnego określania, za co student płaci), rozszerzając ją formalnie (bo faktycznie już prawie tak jest, o czym niżej) na uczelnie publiczne i wszystkie formy studiów. Przyznając uczelniom prawo samodzielnego określania opłat za studia i reguł ich prowadzenia, stopniowo zdejmujemy z nich wymogi i ograniczenia administracyjnoprawne, utrudniające im realne konkurowanie ofertą.

Większość spraw określanych regulaminem studiów czy niektórymi rozporządzeniami uczelnie uzgadniać mogą – alternatywnie – ze studentem w trybie umowy, stosując tzw. ogólne warunki, analogicznie do umów z instytucjami finansowymi. Tryb cywilnoprawny stanie się właściwy do egzekwowania treści tych umów, tak przez studenta, jak i przez uczelnię. Nadzór UOKiK zapewni prawa konsumenckie lepiej niż nadzór ministra. Taka zmiana mogłaby w dalszej kolejności zostać powiązana ze stopniowym przeniesieniem ciężaru finansowania uczelni: zamiast dziś dominującego bezpośredniego zasilania z budżetu państwa, wzmacnianie finansowania pośredniego – via kieszeń studenta (wspieranego zreformowanym systemem pomocy materialnej czy kredytów) płacącego za zdefiniowane w umowie z uczelnią świadczenia.

Powszechna odpłatność to powszechna „cywilnoprawność”

Kierunek ten coraz wyraźniej zarysowuje się w decyzjach UOKiK. „W ocenie Prezesa Urzędu, zawarcie w treści umowy zobowiązania studenta do uiszczania ‘opłat administracyjnych i innych, związanych z obsługą toku studiów, o ile przewidują je odpowiednie przepisy’ w żaden sposób nie stanowi wypełnienia obowiązku ‘określenia’ w umowie warunków odpłatności za studia, co jednoznacznie wskazuje na naruszenie (...) dyspozycji art. 160 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym” (decyzja RWA 29/2008 pismo RWA 61-17/07/DJ z 8 września 2008).

Jak dalej wywodzi UOKiK: „Prawo o szkolnictwie wyższym określa zakres odpłatności za studia w odniesieniu zarówno do usług edukacyjnych (art. 99 ust. 1), jak i innych czynności, w związku z czym ograniczenie zakresu regulacji umowy jedynie do opłat pobieranych za świadczone usługi edukacyjne nie znajduje uzasadnienia. (...) ustawodawca wprowadzając obowiązek zawierania przez uczelnie umów cywilnoprawnych ze studentami niewątpliwie zmierzał do tego, by już na etapie zapisu na studia konsument otrzymywał pełne i rzetelne informacje na temat płatności, jakie będzie zobowiązany ponosić pobierając naukę w uczelni, a także warunków wnoszenia tych płatności”.

W tym świetle nawet opłaty pobierane w ramach upoważnień i kwot zawartych w rozporządzeniach ministra (w tym o sposobie dokumentacji przebiegu studiów) implikują relację cywilnoprawną, gdyż (wg umowy ze studentami studiów stacjonarnych uczelni publicznych) mogą one być niższe od maksymalnych, a już tym bardziej mamy relację cywilnoprawną, jeśli w grę wchodzi odpłatność za powtarzanie zajęć czy inne usługi wskazane w art. 99 ustawy. Skoro więc mamy powszechną „odpłatność” za studia (co najmniej na poziomie kosztów legitymacji, dyplomu, opłat za zajęcia powtarzane czy ponadplanowe, opłat z rozporządzenia o sposobie dokumentacji przebiegu studiów), to relacja cywilnoprawna student – uczelnia jest równie powszechna. Można więc dodefiniować w umowie, „za co” student płaci, niekoniecznie ograniczając się do wskazania legitymacji czy powtarzania zajęć, ale ujmując w umowie „całą resztę” z tym związaną, tj. także zasady „studiów” stacjonarnych w uczelni publicznej. Tym bardziej że ustawa (a contrario studiów doktoranckich) nigdzie nie gwarantuje ich bezpłatności.

Konsekwencje

W pewnym uproszczeniu – wybór opcji pierwszej to pogłębianie etatyzacji szkolnictwa wyższego przy pozorach zachowania kontroli skutkujących agregacją umasowionego ryzyka powszechnie obowiązujących regulacyjnych „niedoszacowań” i ich ewentualnych konsekwencji (przykład braku podstawy prawnej pobierania opłat za egzaminy poprawkowe w uczelniach publicznych). W pewnym przejaskrawieniu – to niezagrożona cywilnoprawną odpowiedzialnością uczelni tolerancja finansowania źle prowadzonych organizacyjnie kierunków z pieniędzy „bezwolnego” podatnika czy studenta złapanego w pułapkę „płać i nie wybrzydzaj”. To wreszcie przyzwyczajanie młodego człowieka do postawy biernego petenta, którego wybory i decyzje nie mają większego znaczenia, bo zamiast ich konsekwencji ekonomicznej i cywilnoprawnej jest beztroska pod narzuconą, nieefektywną, a często fikcyjną „opieką” rozporządzeń ministra.

Wybór opcji drugiej – także generalizując – to wysiłek większej odpowiedzialności uczelni przed studentem klientem, ale i – w perspektywie – szansa na większe możliwości jego przyciągania realnie interesującą ofertą, bez czekania na standardy, i wyszukiwania sposobów ich faktycznego omijania. To szansa na unowocześnianie mechanizmów zarządzania wewnątrz uczelni, na wypadek „odstawienia budżetowej kroplówki”. To wreszcie stopniowe kształcenie młodych obywateli jako świadomych konsumentów, którzy rozsądnie wydają swoje pieniądze i zaczynają czytać ze zrozumieniem podpisywane umowy.

Oczywiście, można nadal stosować zreformowany mix obu koncepcji, utrzymując lub minimalizując obszar komplikacji wynikających z dualizmu relacji student – uczelnia.

Wybór cywilizacyjny

Pojawiającym się głosom, że studenci zdani na umowne wiązanie się z uczelnią mogą być oszukiwani, odpowiedzieć można tylko jedno: czy brak umów przy omnipotencji ministra w latach 1990-2005 temu zapobiegł? Czy w każdej innej dziedzinie życia relacje cywilne i umowy też zastąpić może i powinno administracyjne określanie praw i obowiązków obu stron poprzez rozporządzenia ministrów? Czy może dlatego wreszcie studenci dają się oszukać, że godło państwa na dyplomie i wszechobecna walka „o jakość kształcenia” usypiają konsumencką czujność?

W ten sposób patrząc na problem, biorąc pod uwagę odsetek studiujących Polaków i elitotwórczy potencjał studiowania dochodzimy do wniosku, że wybór sposobu organizacji relacji student – uczelnia to decyzja na miarę cywilizacyjną. Albo kształcimy świadomych i odpowiedzialnych uczestników wolnego rynku, albo hodujemy poddanych. Tertium non datur, bo na opcję: „płać i płacz” – czyli bez wpływu, za co i ile – studenci już się chyba nie zgodzą.