Trzy w jednej

22 stycznia Zespół Prezydenta zakończył pracę, przyjmując projekt ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, który 11 lutego został wręczony prezydentowi. Prace nad projektem trwały rok. W tym okresie Zespół odbył łącznie 17 posiedzeń, w tym 14 w Kancelarii Prezydenta i 2 ostatnie posiedzenia w Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu. Dysponując nadsyłanymi uwagami, Zespół opracował i ogłosił trzy kolejne robocze wersje projektu ustawy (z maja, z października i z grudnia ubiegłego roku), które stały się przedmiotem dyskusji i ocen zainteresowanych osób i środowisk. Przewodniczący Zespołu, prezentując te projekty, uczestniczył w około 30 spotkaniach w ośrodkach akademickich w Polsce. Projekty były także prezentowane za pośrednictwem mediów.

Zgodnie z misją Zespołu, opracowany projekt nowej ustawy reguluje sprawy dotąd obejmowane przez trzy aktualnie obowiązujące ustawy: ustawę z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (DzU nr 65, poz. 385 z późn. zm.), ustawę z 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (DzU Nr 96, poz. 590 z późn. zm.) oraz ustawę z 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (tekst jednolity DzU Nr 10 z 1992 r. z późn. zm.).

Konkurencyjność kompetencji

W treść ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, zgodnie ze swym mandatem, Zespół ingerował jedynie dla nadania spójnego charakteru regulacjom dotyczącym studiów doktoranckich prowadzonych w uczelniach oraz placówkach naukowych. Sprawy stopni naukowych i tytułu profesora nie były przedmiotem prac Zespołu, albowiem ustawa ta została niedawno istotnie znowelizowana. Przygotowany przez Zespół projekt prawa o szkolnictwie wyższym zawiera ponad 1160 regulacji (daje to wyobrażenie o stopniu komplikacji zagadnienia) w 236 artykułach, co zastępuje łącznie 375 artykułów zawartych w obecnym ustawodawstwie.

Rozpoczynając swoje prace Zespół dysponował opracowaniami poprzedników oraz innymi materiałami, które w sposób ideowy proponowały kierunki prac legislacyjnych. Wśród tych materiałów - obok aktualnie obowiązujących ustaw - należy wymienić w szczególności: projekt ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym przygotowany w 1998 roku przez prof.prof. M. Seweryńskiego, J. Wojtyłę, a także projekt opracowany następnie w 2000 r. przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, w części przy udziale ekspertów Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich, ogłoszony w 2000 roku, a następnie poprawiany przez autorów, projekt ustawy obejmujący sprawy szkolnictwa wyższego oraz przewidujący zniesienie habilitacji i tytułu naukowego profesora, opracowany przez Krajową Sekcję Nauki NSZZ „Solidarność”, uchwały oraz różne opracowania o charakterze ideowym, sygnowane przez ministerstwo, RGSW, KRASP, a ponadto przygotowany dla Pana Prezydenta „Raport o zasadniczych problemach szkolnictwa wyższego w polskim systemie edukacji narodowej” ze stycznia 2002 roku.

Na kierunki rozwiązań przyjętych w opracowanym projekcie wpłynęły jednak przede wszystkim własne oceny członków Zespołu Prezydenta, dotyczące aktualnych wyzwań, przed którymi tu i teraz staje szkolnictwo wyższe. Polskie uczelnie muszą być bowiem przygotowane na wzrost konkurencji w systemie szkolnictwa wyższego po przystąpieniu naszego kraju do Unii Europejskiej i w związku z postępami w realizacji Procesu Bolońskiego. Ważne jest, aby nasilająca się konkurencja prowadziła w kierunku eliminowania szkół najsłabszych, z najgorszą ofertą, a nie uczelni lub wydziałów dobrych, oferujących ambitne programy. Trzeba zatem dążyć do tego, aby porównywalność kompetencji absolwentów oraz nauczanych treści i innych cech procesu kształcenia, uzyskiwana m.in. dzięki mobilności studentów i elastyczności systemu studiów, zgodnego ze standardami europejskimi, mogła odgrywać w przyszłości istotną rolę w procesie podnoszenia konkurencyjności polskich szkół wyższych. Projekt ustawy tworzy przesłanki do osiągania takich celów.

W projekcie określono rolę państwa i jego odpowiedzialność w szkolnictwie wyższym, w powiązaniu z zasadami autonomii uczelni, definiując funkcje regulacyjne ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego oraz jego uprawnienia nadzorcze, wypełniane w stosunku do uczelni branżowych w porozumieniu z ministrami właściwymi dla tych branż. Sformułowano zasady udziału państwa w finansowaniu publicznych szkół wyższych dzięki dotacjom o charakterze zadaniowym oraz - opcjonalnie - w dofinansowywaniu uczelni niepublicznych. W zakresie pomocy materialnej dla studentów i doktorantów zrównano w prawach wszystkich zainteresowanych w ramach każdej z tych dwóch grup szkół wyższych, bez względu na typ uczelni i formę studiów. Zasady odpłatności za studia uregulowano zgodnie z Konstytucją RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego.

Ład systemowy

Do projektu ustawy wprowadzono: trzystopniowość studiów, możliwości transferu i akumulacji osiągnięć w procesie studiowania realizowanym w różnych uczelniach, zgodnie ze standardami ECTS, dyplomy wspólne i podwójne oraz suplement do dyplomu.

Pojęcia i regulacje dotyczące studiów uelastyczniono i w pełni dostosowano do wymagań Procesu Bolońskiego, włączając w to studia doktoranckie jako III stopień studiów. W projekcie określono zasady zapewniania jakości kształcenia. Obserwowane tendencje wskazują na rosnącą rolę porównywalnych w skali europejskiej, egzekwowanych standardów jakości w systemie szkolnictwa wyższego. Wskazuje to na konieczność utrzymywania roli państwa m.in. w procesie zakładania szkół wyższych oraz zapewniania wymaganej jakości kształcenia. Dlatego utrzymuje się w projekcie ustawy „licencjonowanie” i dyplomy państwowe. Na podstawie ustanawianych przez ministra powszechnie obowiązujących standardów kształcenia oraz działania Państwowej Komisji Akredytacyjnej w projekcie określono instrumentarium zapewniania jakości kształcenia w szkołach wyższych. Kierując się konstytucyjną zasadą zapewniania ich autonomii, zwiększono rolę statutów uczelni jako źródła prawa w szkolnictwie wyższym, przenosząc do statutów - przy spełnieniu reguł ustawowych, wspólnych dla uczelni publicznych i niepublicznych - regulacje dotyczące struktury uczelni oraz zasad i trybu zatrudniania nauczycieli akademickich.

Uzupełniono ład systemowy w szkolnictwie wyższym:

• zdefiniowano poszczególne typy uczelni, tak aby używane w ich nazwach własnych takie słowa, jak: uniwersytet, uniwersytet techniczny, medyczny itd. oraz akademia, miały swoje znaczenie;
• umocowano w ustawie będące, zgodnie z rozwiązaniami europejskimi, krajowymi konferencjami rektorów odpowiednich typów uczelni: Konferencję Rektorów Akademickich Szkół Polskich i Konferencję Rektorów Nieakademickich Szkół Polskich, a także Parlament Studentów RP, jako instytucje będące organami doradczymi i opiniodawczymi organów władzy publicznej.

Przyjęto zasadę integrowania szkolnictwa wyższego, publicznego i niepublicznego oraz zapewniania przez państwo możliwości rozwoju obu sektorom, pod warunkiem spełniania przez uczelnie wymagań prawnych i rygorów jakości. Uczyniono istotne kroki w celu wprowadzenia w szkolnictwie wyższym zasady konwergencji tych sektorów. Przyjęto wspólne reguły działania wszystkich uczelni w zakresie wymagań dotyczących standardów kształcenia oraz stosunków pracy. Wyższe szkoły zawodowe oraz uczelnie prowadzące studia magisterskie, na gruncie projektu ustawy, będą stanowić zintegrowane z uczelniami akademickimi segmenty szkolnictwa wyższego, działające w systemie studiów trzystopniowych, przy spełnieniu warunku drożności. Państwo powinno być bowiem kreatorem i strażnikiem właściwych reguł działania wszystkich uczelni, a nie stroną w sporach i rywalizacji różnych typów szkół wyższych.

Wymogi efektywności i racjonalności spowodowały, że w projekcie ustawy uelastyczniono politykę kadrową i płacową w uczelniach publicznych, zachęcając kadrę akademicką do większej staranności i mobilności. Zwiększono możliwości awansu doktorów z wybitnymi osiągnięciami, co wychodzi naprzeciw postulatom KSN „Solidarność”. Projekt wprowadza mechanizmy eliminowania patologii na poziomie całego systemu oraz w poszczególnych uczelniach. Dotyczy to w szczególności problemu patologicznych form wieloetatowości oraz prowadzenia działalności konkurencyjnej wobec uczelni macierzystej. Utrzymano jednak możliwość - przy spełnieniu wymagań etyki zawodowej - podejmowania dodatkowego zatrudnienia oraz prowadzenia działalności gospodarczej.

Projekt stwarza nowe możliwości współdziałania instytucji akademickich i naukowych, a także konsolidacji instytucjonalnej i agregacji zasobów w szkolnictwie wyższym, zarówno publicznym, jak i niepublicznym. Wprowadzono mechanizmy ułatwiające współpracę oraz instytucjonalną konsolidację pośrednią uczelni, dookreślono możliwości wspólnych działań uczelni, m.in. wprowadzono do ustawy posiadające osobowość prawną związki uczelni, które mogą być powoływane w ramach każdego z sektorów: publicznego oraz niepublicznego.

Poparcie większości

Przekazany projekt zyskał jednomyślne poparcie wszystkich członków Zespołu. Zadania postawione przed nami rozumieliśmy jednak tak, że celem prac Zespołu jest przygotowanie projektu, który zyska poparcie przedstawicieli instytucji i organizacji reprezentatywnych. Zdając sobie sprawę, że nie jest możliwe uzgodnienie wszystkiego ze wszystkimi, wytrwale poszukiwaliśmy kompromisu, zwłaszcza z tymi, którzy realnie ponoszą współodpowiedzialność za stan szkolnictwa wyższego. Do grona tego należy przede wszystkim minister właściwy ds. szkolnictwa wyższego oraz rektorzy uczelni. Wielu było tych, którzy - wobec ogromnego zróżnicowania interesów i punktów widzenia - nie wierzyli w powodzenie na tej drodze. Wyniki naszych działań są następujące. Zyskaliśmy poparcie projektu ze strony minister K. Łybackiej, która w końcowej fazie prac wniosła istotny, osobisty wkład w udoskonalenie projektu. Poparcie projektu zostało wyrażone przez ogromną większość rektorów uczelni, dużych i małych, akademickich i nieakademickich, przez liczne grono rektorów uczelni niepublicznych, przez Parlament Studentów RP, przez przedstawicieli Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego i Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Nie oznacza to, że projekt nie ma oponentów. Należą do tego grona m.in. związkowcy z NSZZ „Solidarność”, którzy promują swój własny projekt. Alternatywne wizje systemu szkolnictwa wyższego zaproponowano w Uniwersytecie Warszawskim. Wśród zwolenników projektu są też tacy, którzy pojedyncze regulacje widzieliby inaczej, ale rozumiejąc potrzebę kompromisu i doceniając wartość całego projektu, jednoznacznie udzielają mu swego poparcia. Podsumowując, można stwierdzić, że głos poparcia ma charakter reprezentatywny i zdecydowanie większościowy. Zespół zakończył zatem prace w poczuciu spełnionego obowiązku.

Sądzę, że godne podkreślenia jest to, iż opracowanie projektu ustawy nie było finansowane ani ze środków Kancelarii Prezydenta, ani Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu. Zespół traktował swoje zadanie w kategoriach służby publicznej. Żaden z członków naszego Zespołu nie był wynagradzany w związku z prowadzonymi pracami nad projektem ustawy. Niezbędne koszty prac organizacyjnych i technicznych zostały sfinansowane ze środków pozabudżetowych przez organizację pozarządową - Fundację Rektorów Polskich, która prowadziła i finansowała biuro prac nad projektem ustawy. Fundacja Rektorów Polskich korzystała tu z dotacji, jaką na swą działalność na rzecz rozwoju edukacji i nauki uzyskała od Telekomunikacji Polskiej SA. Firmie tej, w obecności prezydenta, zostało złożone publicznie podziękowanie za przyjęcie roli partnera strategicznego Fundacji.

Podziękowanie należy się też Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich za pokrycie kosztów kilku zewnętrznych ekspertyz, niezbędnych w pracach Zespołu. Na szczególne podziękowanie zasłużyli członkowie Zespołu oraz jego współpracownicy i wszystkie osoby, organizacje i instytucje, które kierowały uwagi do Zespołu, a w tym rektorzy uczelni niepublicznych, którzy przyczynili się do znalezienia rozwiązań kompromisowych.

W wielu komentarzach podkreśla się, że prace Zespołu stały się pozytywnym przykładem działań wspólnych. Okazało się, że w naszym kraju można coś uczynić bez względu na różnice poglądów i interesów, że organy państwa mogą współdziałać z obywatelami i organizacją pozarządową w pozytywnym procesie tworzenia prawa, że kompromis może być uznany za wartość większą niż interesy, że etos działania pro publico bono nie został zapomniany. Dla członków Zespołu jest to źródłem osobistej satysfakcji.

Spójność prawa

W środowisku członków Polskiej Akademii Nauk od pewnego czasu pojawiają się opinie, potwierdzone w czasie niedawnego spotkania zorganizowanego 17 lutego w Jabłonnie przez prezesa PAN, że nadszedł czas, aby zostały podjęte prace legislacyjne zmierzające do nowoczesnego uregulowania zasad działania instytucji nie będących szkołami wyższymi, działających na obszarze badań naukowych. Popierając te intencje, sądzę, że potrzebna jest harmonizacja prawa (określonego w kilku różnych ustawach) dotyczącego szkolnictwa wyższego i nauki. Konsolidacja wszystkich ustaw (w jednym akcie prawnym) nie byłaby ani możliwa, ani celowa. Dwa projekty ustaw, dotyczące szkolnictwa wyższego i finansowania badań naukowych, zostały właśnie przygotowane i wkrótce trafią do Sejmu. Działanie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, po niedawnej nowelizacji, powinno być przez okres najbliższych kilku lat przedmiotem obserwacji i analiz. Opracowania nowych projektów - z uwzględnieniem rysujących się tendencji i wyzwań - wymagają natomiast ustawy dotyczące Polskiej Akademii Nauk i jednostek badawczo-rozwojowych.

W odniesieniu do projektów tych ustaw należy zapewnić spójność z już opracowanymi projektami ustaw i niezbędną spójność wzajemną. Niektóre regulacje oraz ich założenia mają bowiem charakter wspólny dla instytucji szkolnictwa wyższego i placówek naukowych. Obejmuje to m.in.:

• stopnie naukowe i tytuł naukowy oraz odpowiednie rozwiązania w sferze sztuki (sprawa została uregulowana w ustawie znowelizowanej w 2002 r.);
• studia doktoranckie, studia podyplomowe (sprawa została uregulowana w prezydenckim projekcie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, z wyjątkiem zasad finansowania studiów doktoranckich, uregulowanych jedynie w odniesieniu do uczelni);
• możliwość wspólnego prowadzenia studiów przez uczelnie i instytucje naukowe (sprawa została uregulowana w prezydenckim projekcie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym);
• sprawa stanowisk w grupie nauczycieli akademickich (pracowników naukowych) i ich wynagradzania oraz możliwość podejmowania dodatkowego zatrudnienia (dla uczelni sprawa została uregulowana w prezydenckim projekcie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym).

W świetle doświadczeń Zespołu Prezydenta do opracowania projektu ustawy o szkolnictwie wyższym, w pracach nad nowymi projektami ustaw zasadnicze znaczenie mają następujące elementy: przedyskutowanie i przyjęcie założeń ideowych i kierunków nowelizacji prawa; nadanie projektom bardziej systemowego charakteru, z zapewnieniem placówkom naukowym pewnej autonomii instytucjonalnej na gruncie statutu jako źródła prawa (dla uczelni postulat został uwzględniony w prezydenckim projekcie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym); udział ministra właściwego i mechanizmy koordynacji prac; reprezentatywność i systemowe kompetencje zespołu opracowującego projekt oraz sposób prowadzenia konsultacji treści projektu ustaw, z wiodącą rolą gremiów reprezentatywnych, działających na szczeblu systemu będącego przedmiotem regulacji.

W perspektywie nowelizacja

Plan najbliższych działań legislacyjnych dotyczących szkolnictwa wyższego i nauki powinien przewidywać:

• jak najszybsze skierowanie do Sejmu, uchwalenie i wejście w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz ustawy o finansowaniu nauki,
• opracowanie projektów ustaw o PAN oraz o JBR-ach,
• monitorowanie i ocenę działania aktualnie obowiązującego systemu stopni i tytułów, tak aby w nieodległej przyszłości stało się możliwe podjęcie skutecznej nowej inicjatywy w tym zakresie.

Po zaistnieniu możliwości zmiany Konstytucji RP instytucje przedstawicielskie działające na obszarze szkolnictwa wyższego i nauki powinny włączyć się w prace nad nowelizacją ustawy zasadniczej, zwłaszcza w odniesieniu do treści regulacji konstytucyjnych dotyczących edukacji i nauki.

Prof. dr hab. inż. Jerzy Woźnicki, elektronik, prezes Fundacji Rektorów Polskich, pełnił funkcję przewodniczącego Zespołu Prezydenta do opracowania projektu ustawy „Prawo o szkolnictwie wyższym”.